VII SA/Wa 970/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po zapoznaniu się odwołaniem [...] od pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W piśmie z 29 grudnia 2016 r., skierowanym do Burmistrza Miasta [...],[...] wniósł o wprowadzenie zmian w oznakowaniu ulicy [...] w [...] przez oznakowanie wjazdu znakiem D-40 "strefa zamieszkania" na długości posesji nr [...] i wydanie decyzji. Skarżący podniósł, że obecna organizacja ruchu na ww. drodze stanowi naruszenie prawa. Burmistrz Miasta [...] pismem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, że w sięgaczu ul. [...] w [...] zostanie zaktualizowana stała organizacja ruchu polegająca na wprowadzeniu strefy zamieszkania D-40 i D-41 wraz z wyznaczeniem miejsc do parkowania na tej ulicy. Wprowadzenie przedmiotowych zmian na ww. ulicy nastąpi w bieżącym roku po opracowaniu i uzyskaniu niezbędnych opinii oraz zatwierdzeniu przez Starostę [...] projektu aktualizacji stałej organizacji ruchu. Realizację powyższego zadania przeprowadzi Zarząd Dróg Miejskich sp. z o.o. z siedzibą w [...]. [...], wniósł pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dn. [...] stycznia 2017 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 123, art. 124 i art. 134 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji podał, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest ostateczne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 1982 r. sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982 Nr 2, poz. 107, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 9 lutego 1983 r. sygn. akt SA/Wr 559/82, ONSA 1983 Nr 1, poz. 3). Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna"- to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu, czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2016 r. poz. 1440 ze zm.), zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 128), zwanej dalej ustawą, organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. W myśl art. 10 ust. 12 ww. ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, stanowi, że projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Stosownie do § 11 rozporządzenia, organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy ww. rozporządzenia prowadzą do wniosku, że ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego przez właściwy organ lub zmiana organizacji ruchu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (będące następstwem zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt. II SAB/Go 25/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r. sygn. akt SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 1992 r. sygn. akt SA/Ka 117/92 (opublik. OSP 1994, nr 7-8, poz. 128), stwierdził, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. W piśmiennictwie z kolei podnosi się, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same jak norma prawna a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (por. glosę do powyższego wyroku publik. w OSP 1994, nr 7-8, s. 337). Kwestię tą ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w drodze uchwały 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (LEX nr 1476996), zgodnie z którą: "nie budzi kontrowersji, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego, nadto ma charakter władczy. Sporne jest zatem to, czy akt taki wykazuje cechy aktu indywidualnego czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów prezentuje pogląd, wedle którego zatwierdzenie organizacji ruchu oddziałuje generalnie, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Ergo nie ma charakteru indywidualnego. Organ II instancji podał, że stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych. W ramach przyznanych uprawnień nadzorczych może nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny (art. 10 ust. 10 ww. ustawy). Wobec powyższego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów brak jest normy prawa materialnego, upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu, co przesądza o niedopuszczalności odwołania od pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedstawione powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], złożył [...] Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania w całości oraz cyt. "uznania pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] za decyzję administracyjną i uchylenia jej zapisów w zakresie wyznaczenia miejsc do parkowania i terminu wprowadzenia zmian organizacji ruchu.". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismo Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. Nr [...] posiada walory decyzji administracyjnej zaś z uchwały składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 14/13 (Lex nr 1476996), wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający czynnościom sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. I tak, Sąd kontrolował postanowienie, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Prawidłowo, w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania. Objęte odwołaniem pismo Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], informujące o planowanej zmianie, aktualizacji w stałej organizacji ruchu, nie jest decyzją administracyjną, lecz formą udzielenia skarżącemu informacji w związku z podjętą przez niego w tej sprawie interwencją. Decyzją administracyjną jest akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygającym konkretną sprawę, określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym wydanym przez organ uprawniony, aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością, która zmierza do wywołania skutków prawnych. Administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych jak decyzje czy postanowienia. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki załatwianych jest także w formie czynności materialno –technicznych. W sytuacji gdy pisma organu nie można uznać za rozstrzygnięcie o ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmianę konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata to nie przysługuje od niego odwołanie. Sąd stwierdził, że pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], które nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, a stanowi wyłącznie udzielenie ww. informacji, nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego, w związku z jego pismem z 29 grudnia 2016 r. nie doszło też do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, czy jego zmiany. Pismo Burmistrza z [...] stycznia 2017 r. zawiera deklarację o cyt. "zaktualizowaniu stałej organizacji ruchu", która nastąpi po "opracowaniu i uzyskaniu niezbędnych opinii oraz zatwierdzeniu ze strony Starosty [...] projektu aktualizacji stałej organizacji ruchu", zatem po przeprowadzeniu procedury przewidzianej przepisami prawa. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t. j.).