VII SA/Wa 972/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 972/10 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2009r. na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o. o. zmienił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. dla zamierzenia budowlanego: budowa budynków mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...] II etap osiedla mieszkaniowego "[...]" na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w P. przy ul. [...] – w zakresie zaprojektowania chodnika łączącego chodnik wewnętrznej drogi osiedlowej z chodnikiem gminnej drogi ul. [...], zaprojektowania schodów terenowych prowadzących z chodnika na płytę żelbetową będącą zadaszeniem wjazdu do garażu, zaprojektowania nad płytą przekrywającą wjazd do garażu dodatkowych pomieszczeń biurowych z zapleczem połączonych z chodnikiem za pośrednictwem schodów terenowych i podnośnika dla osób niepełnosprawnych wraz z niezbędnym ogrodzeniem. W decyzji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje dz. nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30 czerwca 2008 r. inwestor P. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i parterem usługowym w zakresie nadbudowy części budynku nad wjazdem do garażu na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] i [...] w [...]. W trakcie prowadzonego postępowania do organu wpłynęły pisma właścicieli lokali – S. T. , M. S., J. S., T. W., A. R., W. P. W pismach tych wskazano, że w momencie zakupu mieszkań nie mieli wiedzy o planach nadbudowy nad wjazdem do garażu na działce [...], jak przewidziano w projekcie. Deweloper nie wynagrodził wspólnocie nieruchomości [...] [...] faktu wykorzystania części wspólnych dachu budynku służącego do wjazdu do garaży podziemnych. Podkreślano, że wybudowanie budynku spowoduje zmniejszenie udziałów mieszkańców w częściach wspólnych a nadbudowa zmieni wygląd osiedla a także zasłoni bok bloku - miejsce na reklamę, z której wspólnota miała czerpać zyski. Zmniejszenie udziałów mieszkańców w częściach wspólnych uniemożliwi racjonalne korzystanie z budynków i budowli wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. J. S. w toku postępowania wskazała, że nie udzieliła inwestorowi w akcie notarialnym z dnia 7 maja 2008 r. zgody oraz pełnomocnictwa, a spółka nie podjęła żadnych negocjacji tylko wywierała naciski w celu przeforsowania niekorzystnych i niezgodnych z prawem i umową przedwstępną zapisów. Organ zwrócił się do inwestora o okazanie wszystkich aktów notarialnych sprzedaży mieszkań, w budynku objętym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz dzienników budowy dla całej inwestycji. Jak wynikało z przedłożonych aktów notarialnych właściciele lokali w istniejącym budynku wielorodzinnym wyrazili zgodę dla spółki P. na dokonanie nadbudowy nad wjazdem do garażu z przeznaczeniem pod lokal usługowy, o maksymalnej powierzchni 200,00 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu przyległego z uwzględnieniem koncepcji wstępnej stanowiącej załącznik do tych aktów oraz na ustanowienie, w terminie najpóźniej do dnia 31.12.2012 r., odrębnej własności lokalu usługowego w ramach umowy zniesienia współwłasności na rzecz P. Wyrazili również zgodę na dokonanie przez P., stosownie do treści art. 3 ust. 7 ustawy o własności lokali, ustalenia wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej, w tym z wydzielanym danym aktem lokalem, po uzyskaniu wypisów z kartoteki lokali uwzględniających powierzchnię wszystkich lokali i pomieszczeń przynależnych wydzielanych z przedmiotowego budynku, oraz na ustanowienie odrębnej własności lokalu usługowego i ustanowili spółkę P. pełnomocnikiem, upoważniając ją do dokonania wyżej określonych czynności. Odnosząc się do zakresu zmian organ wskazał, że powierzchnia biologicznie czynna po wykonaniu nadbudowy nad wjazdem do garażu będzie wynosiła 31% co spełnia wymóg Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) Zastrzeżenia J. S., że wybudowany obiekt posiada szereg uchybień technicznych, zostały przekazane organowi nadzoru budowlanego zgodnie z właściwością. Nadto organ wskazał, że część obiektu z wyłączeniem wjazdu do garażu posiada pozwolenie na użytkowanie. Ustalono również, że prowadzone było postępowanie sprawdzające w sprawie fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego przez K. G. z firmy P. tj. o czyn z art. 233 § 1 i 6 kk i gróźb bezprawnych kierowanych wobec J. S. tj. o czyn z art. 191 § 1 kk. - jednak odmówiono wszczęcia postępowania karnego w tej sprawie. J. S. złożyła zażalenie. J. S. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 nr [...] w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Odwołująca się wskazała, że organ wydając pozytywną dla inwestora decyzję nie uwzględnił jej uwag oraz inwentaryzacji geodezyjnej z której nie wynikało aby na działce [...] posadowiony był budynek o powierzchni zabudowy 180 m2. Zatwierdzone zmiany są w istocie legalizacją samowoli budowlanej, ponieważ chodnik łączący chodnik wewnętrznej drogi osiedlowej z chodnikiem gminnej drogi ul. [...] został wybudowany i użytkowany jest od 2007 r., jedynie przysypany przed odbiorem aby zachować współczynniki terenów zielonych. Schody prowadzące na płytę żelbetową będącą zadaszeniem wjazdu do garażu, również zostały wybudowane i użytkowane są przez mieszkańców. Wymuszona zgoda w akcie notarialnym dotyczyła nadbudowy nad garażem, ale nie dotyczyła ogrodzenia części wyłączonej z odbioru końcowego budynku mieszkalnego [...] kondygnacyjnego. Odwołując się podniosła również sprawę postępowania karne przeciwko Spółce P. w zakresie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i złożonego oświadczenia, oraz brak woli inwestora usunięcia szkód oraz ograniczenie korzystania z nieruchomości wspólnej przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z odwołaniem J. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., zatwierdzającej w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane - zamienny projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jego obowiązkiem było ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację prawną. Mimo, że J. S. otrzymała decyzję organu I instancji, to zdaniem Wojewody organ I instancji błędnie uznał skarżącą za stronę postępowania a fakt ten oznacza, że J. S. nabyła status strony. Dla ustalenia czy odwołanie zostało złożone przez stronę, kluczowym było ustalenie czy J. S. - właściciel lokalu ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. nr 80 poz. 903 z późn. zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wyłącznie wspólnota. Właściciele poszczególnych lokali nie mają co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo faktu, że przysługuje im współwłasność nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2008r. sygn. akt II SA/GI 238/08). Zgodnie z ustawą o własności lokali jak i przyjętym orzecznictwem zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. W stosunkach zewnętrznych odnoszących się do części wspólnych, wspólnotę reprezentuje jej zarząd (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06, postanowienie NSA z 19 lutego 2009r. sygn. akt II OZ 157/09). W tych okolicznościach organ uznał, że J. S. nie ma przymiotu strony. Poza tym skarżąca nie wykazała indywidualnego, własnego interesu prawnego dającego możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie, a ocena prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. miałaby miejsce w przypadku wniesienia odwołania przez stronę postępowania. Skarżąca J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010r. Domagając się jej uchylenia, zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r. - uznanie, że nie jest stroną tego postępowania; 2) art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie jest stroną postępowania, z uwagi na brak istnienia po jej stronie interesu prawnego. W uzasadnieniu podała, że jest właścicielem lokalu nr [...] do którego przypisany jest udział w prawie własności nieruchomości na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] [...] w [...]. W oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, żądała uznania jej za stronę postępowania. Posiada interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w sprawie zmiany pozwolenia na budowę - decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., który wywodzi z przysługującego jej prawa własności, co podnosiła w odwołaniu. Wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 1997/97 publik. LEX 48719 – w którym stwierdzono, że "uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy z 1994r. o własności lokali nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co oznacza sformułowanie, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a w każdym razie uregulowanie to nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych", a więc w zakresie swojego interesu prawnego. Przedmiotowe postępowanie w sprawie zamiennego projektu budowlanego odbywało się bez udziału wspólnoty mieszkaniowej obejmującej lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...] [...], co tym samym naruszało interes prawny wspólnoty oraz bezpośrednio właścicieli lokali. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta [...] zawiadomił zarząd wspólnoty mieszkaniowej reprezentującej sprawy właścicieli lokali. W ocenie skarżącej umorzenie wobec niej postępowania i jednoczesne pominięcie wspólnoty mieszkaniowej właścicieli lokali budynku przy ul. [...] [...] w [...] narusza istotny jej interes prawny. Skutkiem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r. jest to, że została pominięta zarówno wspólnota, jak i właściciele lokali, w tym skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga została uwzględniona. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) właściciele poszczególnych wyodrębniony lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która powołana jest do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ww. ustawy nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i grunt pod budynkiem, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali. Przepis art. 21 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, natomiast ust. 3, że zarząd na podstawie pełnomocnictwa, składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. Art. 22 ust. 2 określa, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Nadto w ust. 3 tego artykułu wymieniono czynnościami przekraczające zakres zwykłego w postaci m. in. zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, oraz udzielenia zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Skarżąca podnosiła zarzut, iż błędny jest pogląd organu, że stroną postępowania administracyjnego o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę powinna być tylko wspólnota reprezentowana przez Zarząd, nie zaś poszczególni jej członkowie. Na wstępie podkreślić należy, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, iż w przedmiotowej sprawie wspólnota o toczącym się postępowaniu była informowana i że powołany został Zarząd wspólnoty działający w jej imieniu. Poza tym podkreślić należy, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy ogranicza działania zarządu do kwestii zwykłego zarządu. Sprawa reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania nieruchomości wspólnej powinna być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, dlatego też o toczącym się postępowaniu powinni zostać poinformowani wszyscy właściciele lokali, zwłaszcza że brak było dowodu na powołanie zarządu wspólnoty. Poza tym warunkiem niezbędnym do uznania przez organ prowadzący postępowanie, że w powyższej sprawie uprawniony do reprezentacji był Zarząd, powinno być istnienie uchwały właścicieli zawierającej upoważnienie zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali. W tym kontekście zdaniem Sądu, uregulowanie zawarte w art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw wynikających z prawa współwłasności. Skarżąca utrzymuje, iż posiada interes prawny w takim znaczeniu, że objęty decyzją zakres zagospodarowania nieruchomości wspólnej, wpłynie ujemnie na jej prawa jako współwłaścicielki tej nieruchomości, tak w zakresie wielkości udziału jak i w zakresie faktycznego korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że inwestor swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie zmian objętych przedmiotową decyzją wywodził nie ze zgody wspólnoty, ale z zapisów aktów notarialnych jakie zawierał z każdym nabywcą lokalu. Zatem umowa stanowiła źródło stosunku prawnego - zobowiązaniowego jaki wcześniej zaistniał między stronami. Dlatego w ocenie Sądu uznać można, że istnieje podstawa prawna, dająca możliwość powoływania się przez skarżącą na własny indywidualny interes prawny. Biorąc pod uwagę stan faktyczny jaki zaistniał w tej sprawie, doszło zdaniem Sądu do wadliwej jego oceny przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, należy uwzględnić ww. wskazania Sądu i w przypadku braku innych przeszkód merytorycznie rozpatrzeć odwołanie J. S. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.