VII SA/Wa 981/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi Z . Sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej skargę oddala Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ,znak [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, stwierdził u S. S. chorobę zawodową - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz, wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, na podstawie orzeczenia lekarskiego [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], Oddział w [...], Poradnia Chorób Zawodowych w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że rozpoznany rodzaj i wielkość niedosłuchu odbiorczego obustronnego pochodzenia ślimakowego świadczy o zawodowej etiologii choroby. Organ wskazał, iż S. S. był zatrudniony w latach 1962-2002 w kilku zakładach pracy na stanowiskach: szlifierz, ostrzarz, ślusarz, szlifierz narzędziowy, przy czym zgodnie z treścią orzeczenia lekarskiego, pierwsze badanie audiometryczne wykonano pacjentowi w 1999 r., tj. po 37 latach pracy zawodowej i już wówczas został rozpoznany niedosłuch typowy dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Ponadto, w ocenie organu, stronami postępowania dotyczącego choroby zawodowej S. S. są także: Fabryka [...] S.A. w [...] (poprzednio: [...] Sp. z o.o.) oraz Z Sp. z o.o. w [...] (przed zmianą nazwy: [...] POLAND Sp. z o.o.), w których zainteresowany był zatrudniony w latach 1973-2002. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Z. Sp. z o.o. w [...], zarzucając naruszenie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej ocenie narażenia zawodowego pracownika oraz na nieprawidłowym uznaniu zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, a także naruszenie § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przez jego nieuwzględnienie. Zdaniem odwołującej się spółki, naruszono również art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 23- § 2 Kodeksu pracy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania Z. Sp. z o.o. w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że ocena narażenia zawodowego oraz orzeczenie lekarskie uprawnionej jednostki potwierdza, iż rozpoznane schorzenie narządu słuchu należy wiązać przyczynowo z ekspozycją na hałas w czasie wykonywania obowiązków zawodowych. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że wystąpienie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, gdyż przy określaniu etiologii chorób wywołanych nadmiernym hałasem - oprócz czynników, takich jak: potwierdzone badaniami środowiskowymi przekroczenie wartości normatywów higienicznych, czas pracy, stosowanie ochron słuchu - znaczną rolę odgrywa również osobnicza wrażliwość narażonych pracowników. Ponadto organ zauważył, iż w przypadku choroby zawodowej S. S. lekarze orzecznicy, kierując się ściśle określonymi kryteriami uznali, że pomimo upływu 2 lat od ustania narażenia, było zasadne rozpatrzenie podejrzenia choroby zawodowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. Sp. z o.o. w [...]. Kwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, gdyż zgłoszenie podejrzenia choroby oraz jej rozpoznanie nastąpiło po upływie terminu określonego w cytowanym przepisie, - naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 7, 75, 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 78 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądania strony skarżącej przeprowadzenia dowodu na okoliczność przyczyn zaistnienia choroby, a także brak odniesienia się przez organ do zarzutu niewyjaśnienia okoliczności jej powstania. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu z tego powodu, iż wniósł ją podmiot nie legitymujący się interesem prawnym we wszystkich fazach kontrolowanego postępowania. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP, 2001, nr 6, poz. 86). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego musi przejawiać się tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego decyzją obowiązku. Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolowana decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej była wprawdzie doręczona zakładowi pracy zainteresowanego, jednak organy nie odniosły się do okoliczności, czy dotyczyła ona praw lub obowiązków zakładu pracy. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżącego zakładu pracy do wniesienia skargi. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.) w rozdziale VII działu X ustawy, zatytułowanym "Wypadki przy pracy i choroby zawodowe", szczegółowo określa obowiązki pracodawcy, związane z rozpoznaniem choroby zawodowej albo podejrzeniem o taką chorobę. Zgodnie z art. 235 § 3 k.p., w razie rozpoznania u pracownika choroby zawodowej, pracodawca jest zobowiązany: - ustalić przyczyny powstania choroby zawodowej oraz charakter i rozmiar zagrożenia tą chorobą, działając w porozumieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, - przystąpić niezwłocznie do usunięcia czynników powodujących powstanie choroby zawodowej i zastosować inne niezbędne środki zapobiegawcze, - zapewnić realizację zaleceń lekarskich. Ponadto, pracodawca jest zobowiązany prowadzić rejestr zachorowań na choroby zawodowe i podejrzeń o takie choroby, zgodnie z § 4 tego przepisu, a także systematycznie analizować przyczyny chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami środowiska pracy i na podstawie wyników tych analiz stosować właściwe środki zapobiegawcze, co wynika z treści art. 236 Kodeksu pracy. Wymienione wyżej czynności zakładu pracy nie wynikają jednak z treści indywidualnego aktu administracyjnego, lecz wprost z przepisów prawa pracy, a ich racją prawną jest art. 66 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, przepisy te mają zatem zapobiegać występowaniu takich chorób, nie mają zatem bezpośredniego związku z wydaną decyzją administracyjną. Analiza art. 235 § 1 k.p., nakazującego pracodawcy niezwłocznie zgłosić organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Pracy każdy przypadek rozpoznanej choroby zawodowej albo podejrzenia o taką chorobę, nie prowadzi do konkluzji, że zakład pracy realizujący ten ustawowy obowiązek staje się wnioskodawcą (i stroną) w sprawie o ustalenie istnienia choroby zawodowej. Taki sam obowiązek zawiadomienia organów dotyczy bowiem także lekarza, który rozpoznał lub podejrzewa przypadek choroby zawodowej (§ 2), nie ma zatem powodów, aby utożsamiać wykonanie obowiązku zawiadomienia z żądaniem wszczęcia sprawy administracyjnej. Katalog podmiotów mogących również zgłosić podejrzenie wystąpienia choroby zawodowej rozszerza § 3 ust. 2 rozporządzenia wyżej powoływanego wykonawczego, zawsze jednak postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu przez właściwego powiatowego inspektora sanitarnego (§ 4 ust. 1), do tego zatem organu należy ustalenie legitymacji stron występujących w sprawie administracyjnej. Z tego powodu, że zawiadomienie wniósł zakład pracy, lekarz, czy też inny podmiot, nie wynika jednak jeszcze, że są one stronami postępowania, gdyż o tym decyduje okoliczność, czy w postępowaniu tym będą ustalane prawa lub obowiązki tych podmiotów. Jeśli taki związek nie zostanie ustalony, oznacza to, że podmiot zawiadamiający, w tym zakład pracy, nie ma praw strony postępowania, nie przysługują mu zatem procesowe środki służące ochronie tych praw, w szczególności nie może wnosić odwołania, a w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. Dotyczy to zarówno postępowań zwykłych jak i nadzorczych. Kwestia doręczenia odpisu decyzji administracyjnej podmiotowi nie będącemu stroną, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez ten podmiot interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego. Nie zmienia tego treść § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, wymieniającego wśród podmiotów, którym należy doręczyć decyzję, pracodawcę (lub pracodawców) zatrudniającego pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne, uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzję taką należy przecież doręczyć jednostce orzeczniczej zatrudniającej lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie (pkt 3) czy też właściwemu inspektorowi pracy (pkt 4), lecz nie stają się oni z tego powodu stronami postępowania. Obowiązek doręczenia decyzji tym podmiotem nie wynika z tego, że ustalane są ich prawa czy obowiązki, lecz jest wynikiem ustawowo określonej konieczności współdziałania tych podmiotów w zakresie ustalania przyczyn powstania chorób zawodowych, określania charakteru i rozmiaru zagrożenia, a także usuwania czynników powodujących powstanie chorób zawodowych i stosowania właściwych niezbędnych środków zapobiegawczych (art. 235 k.p.). Doręczenie decyzji w wymienionych przypadkach nie jest zatem realizacją dyspozycji art. 109 k.p.a., stanowiącego o obowiązku doręczenia decyzji stronom na piśmie, lecz wynika z treści przepisu szczególnego, który zobowiązuje organ administracji publicznej do zawiadamiania o treści decyzji, nie tylko strony postępowania, lecz także inne osoby lub organy. Realizacji obowiązku zawiadomienia organu czy innego podmiotu o treści decyzji, wynikającego z przepisu szczególnego, nie można jednak utożsamiać z doręczeniem decyzji stronie w rozumieniu art. 109 k.p.a., a jedynie z powiadomieniem o zapadłym rozstrzygnięciu, ze względu na konieczność uzyskania odpowiedniej informacji przez inne podmioty, realizujące kompetencje wynikające z przepisów prawa. Ubocznie można dodać (gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji i nie była też podniesiona w skardze), że przyszłe ewentualne roszczenia cywilne, mogące niekiedy być następstwem decyzji administracyjnej, nie stanowią legitymacji do bycia stroną postępowania, szczególnie jeśli zauważyć, że art. 237- § 1 k.p. pomija zakład pracy (inaczej niż § 2) jako podmiot ponoszący ewentualne skutki chorób zawodowych. Stanowi bowiem, iż pracownikowi, który uległ wypadkowi przy pracy lub zachorował na chorobę zawodową, określoną w wykazie, przysługują świadczenia z ubezpieczenia społecznego, określone w odrębnych przepisach. Następstwa chorób zawodowych stanowią bowiem ryzyko ubezpieczenia społecznego. Ze wskazanych powyżej przepisów z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w szczególności zaś art. 237- Kodeksu pracy, nie można wywodzić legitymacji zakładu pracy do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika, jak również na wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję dotyczącą takiego rozstrzygnięcia, gdyż zakład pracy nie jest zobowiązany do ponoszenia świadczeń na rzecz pracownika, u którego stwierdzono chorobę zawodową - w takiej sytuacji pracownikowi przysługują świadczenia należne z ubezpieczenia społecznego. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., ustanawiającego kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi, Sąd doszedł do wniosku, iż wnoszący skargę zakład pracy nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z prawa materialnego, na którym oparta została zaskarżona decyzja i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.