VII SA/Wa 983/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminnego Klubu Piłkarskiego [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminnego Klubu Piłkarskiego "[...]" (omyłkowo oznaczonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako Gminny Klub Sportowy "[...]") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], nakazującej Gminnemu Klubowi Piłkarskiemu "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu portierni o wymiarach ok. 5,85 m x 2,40 m położonego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] października 2011 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w których świadczone są usługi. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. nieruchomości znajduje się m. in. budynek portierni, konstrukcji stalowej o wymiarach 5,85 m x 2,40 m i wysokości 2,76 m, trwale związany z gruntem, usytuowany obok budynku gastronomicznego, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr - [...] z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przez Gminny Klub Piłkarski "[...]" przy ww. budynku portierni oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów dotyczących zrealizowanego obiektu do ewentualnej jego legalizacji. W dniu [...] października 2013 r. zobowiązany przedłożył żądane dokumenty w tym m. in. projekt budowlany ww. inwestycji. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na Gminny Klub Piłkarski "[...]" opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Wskazał, że wpłatę należy uiścić w terminie 7 dni od doręczenia ww. postanowienia. Pomimo upływu określonego terminu zobowiązany - Gminny Klub Piłkarski "[...]" nie uiścił ww. opłaty legalizacyjnej. W tych okolicznościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z dnia [...] września nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 104 k.p.a., nakazującą Gminnemu Klubowi Piłkarskiemu "[...]" z siedzibą w [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku portierni o wymiarach 5,85 m x 2,40 m i wysokości 2,76 m na nieruchomości przy ul. [...] w [...], którego budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie zapadła opisana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie narusza przepisów prawa, w tym art. 48 ust. ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb postępowania. W świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane budowa obiektu portierni, bez względu na jego powierzchnię zabudowy, nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ww. ustawy. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i postanowieniem dowodowym nr [...] z dnia [...] września 2012 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Po spełnieniu tego obowiązku przez Gminny Klub Piłkarski "[...]", organ I instancji zasadnie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej (postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.). Powyższa opłata nie została uiszczona w wyznaczonym terminie. Organ wskazał, iż procedura legalizacyjna nie kończy się z chwilą przedłożenia dokumentacji projektowej, o której mowa w art. 48 ust. 2 i 3 wyżej wymienionej ustawy . Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane , stanowiącym kontynuację przepisu art. 48, organ bada przedłożoną dokumentację oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie przez inwestora wymaganej opłaty oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 49 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Jak wynika z akt sprawy zarówno postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., którym organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, zostało skutecznie doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2014 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Do dnia wydawania niniejszej decyzji inwestor nie uiścił choćby części określonej przepisami opłaty legalizacyjnej pomimo, że został pouczony, iż w przypadku jej nieuiszczenia zostanie wydany nakaz rozbiórki obiektu. Ponadto organ drugiej instancji podkreślił, że organ powiatowy nałożył obowiązek rozbiórki na właściwy podmiot. Ze statutu Gminnego Klubu Piłkarskiego "[...]" wynika bowiem, iż Klub posiada osobowość prawną. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w przepisach Prawa o stowarzyszeniach. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z kolei dla Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminnego Klubu Piłkarskiego "[...]" prowadzony jest KRS pod nr [...]. Odnosząc się do argumentów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że przesłanką do zalegalizowania przedmiotowego obiektu - w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego - nie jest charakter prowadzonej przez Gminny Klub Piłkarski "[...]" działalności w zakresie szkolenia i edukacji młodzieży. Jedyną możliwością zalegalizowania samowoli budowlanej było przedłożenie określonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. dokumentów oraz następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania chociażby jednego z ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło Stowarzyszenie Kultury Fizycznej - Gminny Klub Piłkarski [...] w [...] reprezentowane przez radcę prawnego M. K. Wskazanej wyżej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania tj.:a) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postaci nie ustalenia przez organ, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględniania, iż nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu I instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ; b) art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady działania w słusznym interesie obywateli, wynikiem czego był brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; c) art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady zaufania, wynikiem czego był brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; d) art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikiem czego był brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami prawa, przyjmując prawidłowy tryb postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], mocą której organ ten – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 - nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu – budynku portierni. W sprawie nie było kwestionowane to, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej pod rządem ustawy prawo budowlane z 1994 r. W świetle art. 29 i 30 tej ustawy budowa obiektu portierni, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ww. ustawy. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zastosował tryb przewidziany w ww. przepisie. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje tryb zalegalizowania budynku wybudowanego bez stosownego pozwolenia na budowę, po spełnieniu określonych warunków. Z treści ust. 2 ww. art. 48 wynika, że aby zalegalizować obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę należy ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu nakłada się obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (projekt budowlany zamienny). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Strona wskazane w postanowieniu dokumenty przedłożyła. Po spełnieniu ww. warunków następuje kolejny etap postępowania legalizacyjnego – ustalenie opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie po przedłożeniu przez inwestora dokumentów, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Tego postanowienia strona nie zaskarżyła, zaakceptowała zatem wszczętą procedurę legalizacji obiektu. Uiszczenie ww. opłaty legalizacyjnej jest jednym z koniecznych wymogów zalegalizowania budowy. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r. IV SA 69/97, LEX nr 46680). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. II OSK 867/08). Przy czym pamiętać należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz pewnym przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07). W niniejszej sprawie, tak jak to wyżej wskazano, organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, co stanowiło podstawę do uruchomienia kolejnego etapu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Nie doszło jednak do uiszczenia opłaty. Tymczasem, w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ nie ma podstaw prawnych do innego rozstrzygnięcia jak tylko wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu, co jednoznacznie wynika z przepisów - art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1ustawy Prawo budowlane Odnosząc się do argumentów skargi należy podkreślić - dla oceny konieczności wydania niniejszej decyzji rozbiórkowej jedyną przesłanką było ustalenie, że strona nie uiściła określonej opłaty legalizacyjnej. Tym samym bez znaczenia były, podnoszone w skardze, okoliczności związanej z obiektem działalności i jej społeczna doniosłość. Zarzut dotyczący wadliwego prowadzenia przez organy odrębnych postępowań administracyjnych w zakresie poszczególnych obiektów budowlanych jest nieuzasadniony. Nie ma podstaw do traktowania poszczególnych obiektów budowlanych jako jednej inwestycji, której dotyczyć powinno jedno postępowanie i jedno rozstrzygnięcie li tylko z tej przyczyny, że są powiązane służebną funkcją z boiskiem sportowy. Ponadto, zarzut ten jest bezprzedmiotowy na tym etapie postępowania. Strona nie zaskarżyła postanowienia określającego opłatę legalizacyjną. Dla wydania decyzji rozbiórkowej, na tym etapie niniejszego postępowania, jedyną istotną okolicznością jak wskazano powyżej było już tylko to, że opłata legalizacyjna nie została wniesiona. Zdaniem Sądu nie są uzasadnione również, podniesione w skardze, zarzuty dotyczące naruszenia w toku niniejszego postepowania administracyjnego zasad procesowych opisanych w art. 7, 6, 8, 9 oraz 107 § 3 k.p.a. W tym kontekście strona nie może skutecznie powoływać się na " ustalenia" co do opłaty legalizacyjnej prowadzone w toku postępowania z przedstawicielami organu pierwszej instancji. Podkreślmy jeszcze raz – w tym przedmiocie zapadło orzeczenie, a strona nie korzystała z przysługującego jej zażalenia (art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżana i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).