VII SA/Wa 985/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0958 ha położonej w miejscowości [...] – utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także" "SKO" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. Wójt Gminy [...] ustalając decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że właścicielka działki nr ew. [...] o pow. 0,0958 ha położonej w m. [...] – M. P., w dniu 5 października 2020 r. zbyła tę nieruchomość (dowód: akt notarialny Rep. [...] Nr [...] sporządzony w Kancelarii Notarialnej [...] s.c. z siedzibą w [...]). W dniu [...] listopada 2015 r. przyjęto natomiast plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2015 r. Nr [...] (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...], dalej także "Plan miejscowy" lub "MPZP"). Plan ten wszedł w życie z dniem 24 grudnia 2015 r. Wskutek tego, wartość wspomnianej nieruchomości wzrosła, co ustalił rzeczoznawca majątkowy. Zaistniały zatem podstawy prawne do naliczenia opłaty planistycznej określone w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Od powyższej decyzji M. P. (dalej także "skarżąca") złożyła w ustawowym terminie odwołanie, w którym podniosła, że w operacie nie uwzględniono wcześniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r., przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2015 r., co spowodowało nieprawidłowe ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W jej ocenie podważa to wiarygodność całego operatu, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przedmiotowej decyzji. W ocenie M. P. błędnie przyjęto, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., co nie tylko wpłynęło na niewłaściwe wyliczenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale pozwalało też zakwestionować zasadność decyzji o jej pobraniu. Rozpatrując wniesione odwołanie SKO oparło się na dyspozycji art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. Organ II instancji przyjął, że sprawa dotyczy nieruchomości położonej w m. [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Na dzień 24 grudnia 2015 r. (data wejścia w życie uchwalonego Planu miejscowego) istniała pod tym adresem działka nr ew. [...] o pow. 0,3300 ha. Dla nieruchomości tej prowadzona była księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Właścicielką przedmiotowej nieruchomości była M. P. W wyniku podziału nieruchomości nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., wydzielona została m.in. działka nr ewid. [...], której powierzchnia wynosi 0,0958 ha. Wskazana nieruchomość zgodnie z uprzednio obowiązującym planem (zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., opubl. Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym RP - przeznaczenie na uprawy polowe. Plan ten utracił jednak moc przed wejściem w życie nowego planu i w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 23 grudnia 2015 r. przedmiotowa działka leżała w obszarze, dla którego nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 24 grudnia 2015 r. wszedł w życie obecnie obowiązujący Plan miejscowy, gdzie położenie objętej sporem nieruchomości zostało określone symbolem 21 MN - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: usługi podstawowe, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, drogi wewnętrzne, dojścia i dojazdy, ogrodzenia, elementy małej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że M. P. zbyła przedmiotową działkę w dniu 5 października 2020 r. - umowa sprzedaży, akt notarialny Rep. [...] Nr [...] - tak więc w sprawie zostały spełnione warunki ustawowe do naliczenia opłaty planistycznej - doszło bowiem do uchwalenia planu miejscowego, zaś właściciel zbył nieruchomość. Dodatkowo w aktach sprawy znajdował się operat szacunkowy, na którym oparł się organ I instancji, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – T. K. (nr uprawnień - [...]). Rzeczoznawca dokonując wyceny wartości działki przed uchwaleniem MPZP określił wartość rynkową działki nr ew. [...] przyjmując jej przeznaczenie na cele rolne (teren upraw polowych). Zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej według stanu z dnia wejścia w życie Planu miejscowego (24 grudnia 2015 r.) i poziomu cen z dnia 5 października 2020 r. Natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu Planu miejscowego, określono przyjmując oznaczenie terenu jako 21 MN (przyjęto stan z tej samej daty i ten sam poziom cen, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej). Określając wartość działki przed uchwaleniem MPZP, rzeczoznawca przyjął do porównania działki o przeznaczeniu na cele rolne - 26 działek położonych na terenie gminy P., sprzedanych w okresie od 19 kwietnia 2019 r. do 11 września 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że cena minimalna za 1 ha w tych transakcjach wyniosła 219 853 zł, a cena maksymalna 525 000 zł, natomiast cena średnia dla badanych transakcji przyjętych do obliczeń wyniosła 322 253 zł za 1 ha. Jako cechy rynkowe zostały przyjęte: położenie nieruchomości (40%), klasa bonitacji (25%), stopień kultury gleby (10%), sąsiedztwo gruntów przyległych (10%), występowanie elementów infrastruktury (15 %). Po określeniu sumy współczynników korygujących, biegły ustalił wartość działki na kwotę 50 321,00 zł. Określając wartość działki po uchwaleniu MPZP (funkcja oznaczona symbolem 21 MN), rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości i przyjął do porównania, działki gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - 24 działki położone na terenie Gminy [...], sprzedane w okresie od 20 grudnia 2018 r. do 5 października 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że cena minimalna za m2 w tych transakcjach wyniosła 38,80 zł, a cena maksymalna 80,30 zł, natomiast cena średnia dla badanych transakcji wyniosła 51,60 zł za m2. Jako cechy rynkowe zostały przyjęte: lokalizacja (45%), dojazd (10%), uzbrojenie w infrastrukturę techniczną (25%), wielkość działki i kształt (10%), zagospodarowanie (10%). Po określeniu sumy współczynników korygujących, rzeczoznawca ustalił wartość działki na kwotę 60 804,00 zł. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kwoty, wzrost wartości rynkowej przedmiotu wyceny na skutek uchwalenia Planu miejscowego został określony na kwotę 10 483,00 zł (dziesięć tysięcy czterysta osiemdziesiąt trzy; 60 804,00 zł - 50 321,00 zł). Opłata planistyczna od wzrostu wartości działki nr [...] wskutek uchwalenia MPZP została określona (zgodnie z treścią § 38 pkt 1 Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.) w wysokości 25 % i wyniosła 2 621,00 zł (dwa tysiące sześćset dwadzieścia jeden zł i 00/100). Organ odwoławczy uznał zatem, że wszystkie przesłanki ustalenia opłaty planistycznej określone ustawą zostały spełnione. SKO przypomniało, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę stanowi opinię biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., która jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Przedmiotowy dowód winien być oceniany z dużą ostrożnością, a więc nie może dotyczyć tych elementów, które dotyczą wiedzy specjalistycznej. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku zbadania przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz zweryfikowania go pod kątem zawartych w nim informacji niezbędnych dla uznania jego adekwatności do okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. Poza tym organ wyjaśnił, że wedle poglądów judykatury, przepis art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") mówi jedynie, że przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Organ II instancji stwierdził zatem, że przedłożona wycena stanowiąca podstawę naliczenia opłaty planistycznej została sporządzona przez osobę uprawnioną, w sposób prawidłowy, była logiczna i spójna, a przede wszystkim nie naruszała przepisów ustawowych, aktów wykonawczych oraz obowiązujących standardów. Rzeczoznawca dokonał wyceny z zastosowaniem prawidłowej metody i techniki (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), dokonał również dokładnej analizy lokalnego rynku nieruchomości i zdaniem SKO ustalił wartość działki tak przed uchwaleniem Planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu, jako kwoty najbardziej prawdopodobne, co tym samym dało podstawy do prawidłowego określenia wzrostu wartości nieruchomości. W odniesieniu do zarzutów skarżącej, SKO uznało, że rzeczoznawca prawidłowo przyjął, iż przed wejściem w życie Planu miejscowego z [...] listopada 2015 r., działka nr ewid. [...] przeznaczona była na cele rolne. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r, przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dla określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem MPZP rzeczoznawca przyjął faktyczny sposób jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego Planu, jak i obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą z [...] maja 1993 r., wyceniana działka przeznaczona była na uprawy polowe - symbol RP. Z uwagi na powstanie "luki czasowej" w ciągłości obowiązywania planu miejscowego, rzeczoznawca dla potrzeby wykonania wyceny przedmiotowej działki zastosował tzw. "zasadę korzyści" i przyjął, że w przedmiotowym przypadku przeznaczenie według "starego" planu z 1993 r. jest zgodne z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości w dacie uchwalenia "nowego" planu z [...] listopada 2015 r. i różni się od przeznaczenia w "nowym planie". Rzeczoznawca wskazał, że w dniu wejścia w życie ustaleń nowego MPZP, faktyczny sposób wykorzystania terenu był zgodny z jego poprzednim przeznaczeniem w planie miejscowym z 1993 r. oraz zgodny z zapisami w ewidencji gruntów - grunty orne RIVa i RIVb. Ponadto dla działki nr ewid. [...] nie zostały ustalone warunki zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafne SKO uznało twierdzenia M. P., że w dniu uchwalenia "nowego" Planu miejscowego z [...] listopada 2015 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zgodnie z którym teren obecnej działki nr ewid. [...] był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2015 r., znak [...] stwierdził bowiem nieważność ww. uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność całej ww. uchwały doręczono Wójtowi Gminy [...] w dniu [...] września 2015 r. Zostało ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. poz. [...]. Organ II instancji ustalił ponadto, że strona postępowania zapoznała się z operatem szacunkowym określającym wzrost wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] z powodu uchwalenia MPZP i nie wniosła żadnych uwag co do jego treści i nie przedłożyła również kontroperatu. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, SKO wskazało, że trudno jest domniemywać, czy byłoby możliwe uzyskanie warunków zabudowy dla działki skarżącej na realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak jest też podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie SKO zauważyło, że załączona do odwołania kopia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewid. [...], a nie działki nr [...], z której następnie wyodrębniono działkę nr [...] obręb [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji SKO zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowej interpretacji określenia "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" i uznaniu, że sformułowanie to oznacza wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości, a nie możliwości jej wykorzystania w przyszłości, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2020 r. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.  W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że w przedmiotowej sprawie SKO próbując w zaskarżonej decyzji dowieść, że "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" jest tożsamy z przeznaczeniem gruntu przed uchwaleniem planu miejscowego (cele rolne), jednocześnie starało się udowodnić, że przed uchwaleniem Planu miejscowego nie było możliwości wykorzystania działki [...] do celów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Skarżąca wyjaśnia, że uzyskanie warunków zabudowy dla działki [...], a nie [...] było kwestią przypadku. Równie dobrze mogło być odwrotnie - mogła uzyskać warunki zabudowy dla działki [...], a nie [...]. Sytuację tę wyjaśniła w złożonym do SKO odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...]. Wskazała tam, że w 2009 r. kupiła działki o nr ew. [...] i [...] (z której w 2020 r. wydzielono działkę [...]). Zanim zdecydowała się na ich zakup, chciała się upewnić, że można na nich pobudować dom, ponieważ to był pierwotny cel jej inwestycji. W związku z tym wystąpiła o warunki zabudowy dla jednej z tych działek ([...]). W dniu [...] października 2008 r. została wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu (decyzja nr [...] o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2008 r.). Ponieważ chciała pobudować dom tylko na jednej działce, a zapewniono ją, że na drugą działkę ([...]) również otrzyma identyczne warunki zabudowy, zdecydowała się na ich zakup. Skarżąca nie podziela wątpliwości organu II instancji, co do tego, czy w przypadku działki nr [...] możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 wyraźnie określała, jakie warunki musi spełnić nieruchomość gruntowa, aby można było wydać dla niej decyzję o warunkach zabudowy. Działka nr [...], z której w 2020 r. wydzielono działkę [...], przed wejściem w życie Planu miejscowego w 2015 r. spełniała wszystkie warunki zawarte w u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Świadczyły o tym załączone dokumenty, tj.: 1. decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] października 2008 r., dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w m. [...]; 2. decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r., dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w m. [...]; 3. decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2009 r., dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w m. [...]; 4. decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2010 r., dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w m. [...]; 5. decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2012 r., dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w m. [...]; 6. zawiadomienie Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę linii kablowej SN - 15 kV na działkach nr ewid. [...],[...],[...], słupowej stacji transformatorowej na działce nr ewid. [...] oraz linii kablowej nn ze złączami kablowo-pomiarowymi, na działkach nr [...] i [...], w m. [...]. Podniosła ponadto, że dla wszystkich wymienionych działek uzyskano pozwolenia na budowę lub warunki zabudowy na kilka lat przed wejściem w życie MPZP z 2015 r. Wszystkie wymienione działki położone są przy tej samej drodze (działka nr [...]), a działka nr [...] położona jest między działkami [...] i [...]. Wybudowano nawet linię średniego i niskiego napięcia ze złączami oraz wodociąg, czyli do działek zostały doprowadzone podstawowe media. Nie trzeba było więc "domniemywać czy byłoby możliwe uzyskanie warunków zabudowy na realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" dla działki nr [...], ponieważ w świetle powyższych faktów można było stwierdzić z bardzo dużym prawdopodobieństwem, graniczącym wręcz z pewnością, że taką decyzję się otrzyma. Skarżąca powołuje się przy tym na te orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażany był pogląd, że dla określenia faktycznego sposobu wykorzystania działki przed uchwaleniem planu miejscowego istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób jej wykorzystania przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. Skarżąca wskazuje również, że nie udało się jej zgłosić uwag do operatu szacunkowego ze względu na sytuację pandemiczną i wynikające z tego faktu ograniczenia czasowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z art. 37 ust. 12 wynika natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty. Jednocześnie z treści art. 37 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, który stanowi, że roszczenia, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Stosownie zaś do treści art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Wobec tego rolą Sądu kontrolującego decyzję o nałożeniu tzw. renty planistycznej jest ocena, czy zachodziły przesłanki do nałożenia tej opłaty, oraz czy rzeczoznawca majątkowy szacujący wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Planu miejscowego, nie naruszył wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), oraz czy operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, oraz czy w sposób właściwy dobrano nieruchomości podobne do wyceny. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sprowadza się do konieczności poniesienia przez właściciela opłaty w razie kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana, wzrost wartości nieruchomości oraz zbycie nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wszystkie konieczne warunki do wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały spełnione. W szczególności wskutek uchwalenia Planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano, że wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, co oznacza, że w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściwy organ zobowiązany jest do pobrania tej opłaty. Opłata, o której mowa, może być nałożona terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy organ zobowiązany był ustalić, czy z uchwaleniem planu związany był wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi opinię rzeczoznawcy wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Kryterium wiadomości specjalnych stanowi wskazówkę przy zastosowaniu art. 157 u.g.n. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., (sygn. akt: I OSK 1087/09, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA), że ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, z zakresu wyceny nieruchomości. Ewentualne wadliwości tego opracowania, których sprawdzenie wymaga jedynie znajomości przepisów prawa, lub ich wykładni, bez konieczności posiadania wiedzy specjalnej – powinny zostać ocenione przez organ (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, CBOSA). Skarżąca sygnalizowała w toku postępowania odwoławczego, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, który zawiera błędy, podważające ustaloną wysokość oraz zasadność pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zob. odwołanie z dnia [...] grudnia 2020 r.). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy i został sporządzony rzetelnie. W ocenie Sądu ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na aktualnym w dniu orzekania operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. K., nr uprawnień: [...]. Tymczasem art. 7 u.g.n. stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych w zgodzie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Przedmiotową nieruchomość oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, zarówno przed wejściem w życie Planu miejscowego, jak i po jego wejściu. W wyniku wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 50 321 zł. Natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu Planu miejscowego w 2015 roku, na kwotę 60 804 zł. Rzeczoznawca w operacie przedstawił analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, określił wartości nieruchomości. Biegły przedstawił charakterystykę rynku i badanych transakcji, a także cechy rynkowe nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównań oraz ich wagi. Sąd podziela ocenę SKO w [...], że analiza znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że operat ten jest prawidłowy i rzetelny. SKO oceniło operat jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.), czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ przeanalizował operat w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Z operatu wynika, że dokonano w nim wyceny działki nr ewid. [...] w celu ustalenia czy wejście w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r. dla tego terenu wpłynęło na zmianę jego wartości rynkowej. Wykazano, że wskutek wejścia w życie Planu miejscowego z 2015 r. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zdaniem Sądu, operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi formalne dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Jednocześnie wskazać należy, że chociaż skarżąca kwestionuje prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i polemizuje z ustaleniami poczynionymi przez rzeczoznawcę majątkowego, to jednak nie przedstawiła żadnego dokumentu, który mógłby podważyć operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. Skarżąca, uznając że wskazane wartości w powyższym dokumencie są nieprawidłowe, mogła przedstawić organowi operat szacunkowy sporządzony przez uprawniony podmiot na jej zlecenie. W przeciwnym razie organ administracji publicznej czy Sąd nie jest władny polemizować z ustaleniami poczynionymi w operacie szacunkowym albowiem – jak już wyjaśniono – sporządzenie takiego dokumentu wiąże się posiadaniem specjalistycznej wiedzy. Zarówno organowi I, jak i II instancji nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i odpowiadało regułom przewidzianym w Kodeksie postepowania administracyjnego. Organy podjęły bowiem wszelkie niezbędne czynności zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przejawem prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego były decyzje, które zawierały wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie jest sporne, że na dzień 24 grudnia 2015 r. (data wejścia w życie Planu miejscowego) istniała działka nr ew. [...] o pow. 0,3300 ha położona w m. [...] gm. [...] (KW nr [...]), z której w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r., wydzielona została m.in. działka nr ew. [...] o powierzchni 0,0958 ha. Wskazana nieruchomość zgodnie z uprzednio obowiązującym planem miejscowym z [...] maja 1993 r. zlokalizowana była na obszarze oznaczonym symbolem RP - przeznaczenie na uprawy polowe. Plan ten utracił jednak moc przed wejściem w życie nowego MPZP i w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 23 grudnia 2015 r. przedmiotowa działka leżała w obszarze, dla którego nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] grudnia 2015 r. wszedł w życie MPZP z dnia [...] listopada 2015 r., w którym przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolem 21 MN - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: usługi podstawowe, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, drogi wewnętrzne, dojścia i dojazdy, ogrodzenia, elementy małej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 20 Planu miejscowego). Ponadto z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż M. P. zbyła przedmiotową działkę w dniu [...] października 2020 r. - umowa sprzedaży, akt notarialny Rep. [...] Nr [...] - tak więc w sprawie zostały spełnione warunki ustawowe do naliczenia opłaty planistycznej - doszło bowiem do uchwalenia planu miejscowego, właściciel zbył nieruchomość w okresie 5 lat od dnia jego wejścia w życie, zaś uprawniony organ wszczął w tym czasie postępowanie administracyjne zmierzające do wystąpienia ze stosownym żądaniem uiszczenia opłaty planistycznej. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, na którym oparły się organy, a z którego wynika, że wartość rynkowa przedmiotu wyceny (nieruchomości skarżącej) na skutek uchwalenia Planu miejscowego wzrosła o kwotę 10 483 zł. Opłata planistyczna od wzrostu wartości działki nr [...] wskutek uchwalenia MPZP została wobec tego określona stosownie do treści § 38 pkt 1 tegoż Planu miejscowego, w wysokości 25 % i wynosi 2 621 zł. Sąd zobowiązany jest także wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, jak chce tego skarżąca, że przed uchwaleniem Planu miejscowego z [...] listopada 2015 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zgodnie z którym teren działki nr ew. [...] był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak bowiem słusznie wskazało SKO, ww. Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. została usunięta z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] września 2015 r., znak [...] (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z [...] września 2015r. poz. [...]). Prawomocne stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu sprawiło, że zakwestionowana Uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą wsteczną. Nie wywołała zatem żadnych skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 1993 r. przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 23 grudnia 2015 r. nieruchomość działka skarżącej znajdowała się więc w obszarze, na którym nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r. wszedł w życie obecnie obowiązujący MPZP z [...] listopada 2015 r. Ponadto, plan miejscowy z [...] maja 1993 r. przewidywał przeznaczenie tego terenu pod uprawy polowe. Także wedle zapisów w ewidencji gruntów – obszar działki nr [...] stanowiły grunty orne RIVa i RIVb. Jednocześnie do dnia wejścia w życie Planu miejscowego z [...] listopada 2015 r., dla ww. działki nr ew. [...] nie zostały ustalone warunki zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się tym samym do pozostałych zarzutów skargi, należy podkreślić, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, który tutejszy Sąd w podziela i uznaje za własny, iż w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości (zob. np. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 958/18; z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 954/18; z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 719/17; a także wyroki z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 409-414/18, CBOSA, zob. też oprac. "Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" przed uchwaleniem planu, dr hab. Anna Brzezińska-Rawa, prof. UMK w Toruniu, dostępne na: https://www.law.umk.pl). W przywołanym wyżej orzeczeniu z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 958/18), którego konkluzje są w pełni adekwatne na użytek niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Sposób rozumienia art. 37 ust. 1 Upzp prezentowany przez skarżącą prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżąca zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 Upzp, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 Ugn - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni powyższych przepisów i zasadnie uznał, że przepis art. 37 ust. 1 Upzp wyklucza dokonywanie wyceny nieruchomości w sposób wskazany w art. 154 ust. 1 Ugn." (por. też wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2688/11, LEX nr 1329721). Mając to na uwadze, w wyroku z 15 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2279/17, CBOSA) NSA zauważył, że dla ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego konieczne jest dysponowanie operatem szacunkowym sporządzonym wyłącznie do tego celu, inna metoda określania wartości nieruchomości, np. w oparciu o ustalenia studium czy prawdopodobne przeznaczenie przewidziane w projekcie planu wypaczałoby sens tej instytucji. Z kolei WSA w Gliwicach w orzeczeniu z dnia 3 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 508/18, CBOSA) przyjął, że uwzględnienia wynikającego z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. kryterium faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu nie można zastępować kryterium oceny możliwości jego zabudowy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli decyzja taka nie została wcześniej wydana, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w wyroku z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1496/11, LEX nr 1367301) NSA stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że zarówno sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy, jak i organy orzekające, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny w świetle przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa materialnego. Skarżąca natomiast nie przedstawiła uzasadnionych kontrargumentów kwestionujących poczynione ustalenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.