VII SA/Wa 986/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L. K., Z. K. i W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1997 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowień. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 1996r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K., na podstawie art. 123, art. 126, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U., Nr 9 z 1980r., poz., 26 z późn. zm.) - odmówił stwierdzenia nieważności: - postanowienia Architekta Miasta B. z dnia [...] marca 1990r., nr [...] oraz - postanowienia Naczelnika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1993r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postanowieniem organu I instancji z dnia [...] marca 1990r. zawieszono postępowanie w sprawie rozbiórki garażu blaszanego i drewnianego kurnika usytuowanych samowolnie w B. przy ul. P. [...] na działce będącej własnością J. K. do czasu uzyskania zgody Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych chronionej klasy VI. Organ I instancji zawieszając postępowanie oparł się na art. 97 § 1 pkt 4, który stanowi, iż "organ administracji państwowej zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ". Mając na uwadze fakt, iż ówczesny stan prawny zezwalał na rozpatrzenie możliwości legalizacji spornych obiektów, a decyzja o ich rozbiórce nie była decyzją ostateczną, gdyż trwało postępowanie wyjaśniające, postanowienie z dnia [...] marca 1990 r., zostało wydane zgodnie z prawem. W odniesieniu do postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 1993 r., zobowiązującego J. K. do przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych celem podjęcia decyzji w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów organ stwierdził, że i w tym przypadku zostało ono wydane w sposób prawidłowy. W ocenie organu zarzuty J. K. dotyczące powyższych postanowień wynikają z wadliwej j interpretacji przepisów Kpa, a w szczególności art.156. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr. 9 poz. 26 z 1980 r. z późn. zm.) po rozpoznaniu zażalenia J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996r. nr Ar. [...] odmawiające stwierdzenia nieważności dwóch postanowień organu I instancji - uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1993r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie; w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż na postanowienie z dnia [...] maja 1993r. nie przysługiwało zażalenie brak jest zatem formalno - prawnych przesłanek umożliwiających stwierdzenie jego nieważności. Organ stopnia wojewódzkiego powinien odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z powołaniem się na wskazaną wyżej argumentację. W odniesieniu do postanowienia z dnia [...] marca 1990 r. organ II instancji wskazał, iż wstrzymane na jego podstawie postępowanie administracyjne zostało podjęte zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 1993 r. i było kontynuowane. Ponieważ brak było przy tym jakichkolwiek ściśle określonych w art. 156 § 1 przesłanek stwierdzenia nieważności inkryminowanego postanowienia rozstrzygnięcie Wojewody [...] należało w tym zakresie uznać za trafne i nie podlegające wzruszeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. W przedmiotowym postępowaniu obowiązkiem organów było ustalenie czy postanowienia z dnia [...] marca 1990r. i z dnia [...] maja 1993r. wypełniają przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest kontrola rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Postępowanie to prowadzone jest zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie w której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego nie spełniają w niniejszej sprawie nawet minimalnych wymagań jakie powinny być poczynione dla przeprowadzenia oceny zaistniałego stanu faktycznego w oparciu, o który orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności postanowień. Każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, musi spełniać wymogi określone w art. 107 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wymaga przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby organy administracji rozważyły z należytą starannością czy wystąpiły dostateczne podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanych postanowień. W odniesieniu do postanowienia z dnia [...] maja 1993r. zobowiązującego skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów organ stwierdził, iż wobec faktu, iż na orzeczenie to nie przysługiwało zażalenie to brak było przesłanek formalno - prawych umożliwiających stwierdzenie nieważności. Tego stanowiska organu podzielić nie można. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien mieć na względzie, iż na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, który stanowił materialnoprawną podstawę orzeczenia z dnia [...]maja 1993r., organ wydaje decyzję od której przysługuje odwołanie, ponadto w tym trybie może nałożyć jedynie obowiązek wykonania czynności, które będą zmierzały do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten nie daje zatem możliwości orzeczenia o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji, projektu czy też opinii. Również za nieuprawnione należy uznać twierdzenia organu, iż o prawidłowości postanowienia z dnia [...] marca 1990r. decyduje fakt podjęcia zawieszonego postępowania, tym bardziej, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Nie można uważać za "podjęcie" postępowania zawiadomienia z dnia 30 kwietnia 1993r. Poza tym sam fakt podjęcia postępowania nie ma znaczenia dla oceny czy postanowienie o zawieszeniu postępowania nie wypełniało przesłanek określonych w art. 156 kpa. Lakoniczne stwierdzenia organu o braku podstaw do orzeczenia o nieważności powołanych postanowień, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, bowiem zostało ono wydane wbrew dyspozycji z art. 107 kpa oraz art. 7 i art. 77 kpa. Powołany artykuł 107 kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r. I SA/Kr 856/98). Jako jeden z elementów decyzji winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uznać należy, iż w rozpatrywanej sprawie organ administracji również rażąco naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie z opinią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002r. (sygn. akt III SA 2643/01, Prz.Podat., 2003/9/50) pogwałcenie ogólnych zasad postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Niniejszy wyrok nakłada na organ odwoławczy wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dokonania pełnej oceny wszystkich wskazanych przez Sąd istotnych jej aspektów zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. w związku z art.156 kpa. Ponadto ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na względzie, iż z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej kontrolowanych postanowień z dnia [...] marca 1990r. i z dnia [...]maja 1993r. nie jest możliwe orzekanie w drodze jednego orzeczenia o brak lub też istnieniu podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji w skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).