VII SA/Wa 987/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 126 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. B. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] z dnia [...] października 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] nakładające w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na M. B. obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie do dnia 15 września 2008 r. oceny technicznej (ekspertyzy) w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Ocena techniczna powinna wskazywać jakie ewentualne roboty należy wykonać, aby te roboty doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin dostarczenia opinii do dnia 28 listopada 2008 r. i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień) administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji (postanowień) administracyjnych skłoniło ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 §1 K.p.a. - jako wyjątku od określonej w art. 16 K.p.a., zasady trwałości decyzji (postanowienia) administracyjnego. Zastosowanie przez terenowe organy nadzoru budowlanego w toku postępowania (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]) trybu przewidzianego w art. 81c ust.2 Prawo budowlane ma na celu jednoznaczne ustalenie stanu technicznego i prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce o nr [...] w [...]. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że "Organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia", daje organom nadzoru budowlanego możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego (m.in. inwestora) przedłożenia ekspertyz i ocen technicznych. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/06, LEX nr 334857). W przedmiotowej sprawie wydanie przez terenowe organy nadzoru budowlanego postanowienia w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej w sprawie prawidłowości wykonywanych robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, związane jest z dokonanym przez inwestora odstępstwem od zgłoszenia, co mogło doprowadzić do uzasadnionych wątpliwości co do jakości przedmiotowych robót budowlanych, co wypełniło dyspozycję art. 81c ust.2 i upoważniło organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań przewidzianych tym przepisem. Wskazać należy, że na tym stadium postępowania nie można przesądzać o końcowym wyniku postępowania w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. wydane zostało zgodnie z prawem i nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art., 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przepis art. 81c Prawa budowlanego daje organom nadzoru budowlanego oraz administracji architektoniczno - budowlanej uprawnienie do korzystania z trybu przewidzianego tym przepisem i nie zastrzeganego dyspozycji do wyłącznej kompetencji organów szczebla powiatowego lub wojewódzkiego. Ponadto wydanie zaskarżonego postanowienia przez terenowe organy nadzoru budowlanego ma na celu zebranie materiału dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia sprawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2008 r. w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie jako akt administracyjny władczo i jednostronnie ingerujący w sferę prawną uczestnika postępowania na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących musi cechować się trwałością, o której mowa w art. 16 § 1 K.p.a. Postanowienia ostateczne obowiązują więc tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe postanowienie, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w K.p.a. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Mając na uwadze dyspozycję zawartą w art. 126 K.p.a., należy przyjąć, że jednym z wyjątków od zasady trwałości również postanowień ostatecznych jest stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 §1 K.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia w dacie wydania postanowienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracyjny nie może natomiast orzekać co do istoty sprawy. M. B. realizował budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. W trakcie realizacji robót budowlanych inwestor dokonał odstępstw od zgłoszenia (zmiana lokalizacji elementów urządzenia oraz zmiana miejsca posadowienia studzienki kontrolnej). Wobec poczynionych ustaleń w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 81c ustawy Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nałożył na M. B. obowiązek dostarczenia w terminie do 15 września 2008 r. oceny technicznej (ekspertyzy) w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, która powinna wskazywać jakie ewentualnie roboty należy wykonać aby te roboty doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zreformowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie terminu dostarczenia opinii technicznej postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] z dnia [...] października 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę wydania weryfikowanego w niniejszym trybie rozstrzygnięcia, "Organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Wydanie zatem przez terenowe organy nadzoru budowlanego postanowienia w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, związane jest z dokonanym przez inwestora odstępstwem od zgłoszenia. Wykonanie bowiem przez inwestora robót budowlanych z odstępstwem od zgłoszenia mogło doprowadzić do powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości, a także zgodności z przepisami przedmiotowych robót budowlanych. Powyższe z kolei wypełniło dyspozycję art. 81c ust. 2 i upoważniło organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie powyższego przepisu. W tym stadium postępowania nie można przesądzać o końcowym wyniku postępowania w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. wydane zostało zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W ocenie organu zarzuty podnoszone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pozostają - w świetle dokonanych wyżej ustaleń - bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Na powyższe postanowienie M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zarzucając, że błędne jest stanowisko organów budowlanych, że wykonanie robót budowlanych w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nastąpiło z odstępstwem w stosunku do dokumentacji zgłoszeniowej. Kwestionowane posadowienie rozsącza ścieków oczyszczonych nie stanowi elementu przydomowej oczyszczalni ścieków. Mające postać dołu chłonnego rozsącze ścieków oczyszczonych nie stanowi obiektu budowlanego ani też budowli, w szczególności nie ma podstaw do kwalifikowania tego urządzenia jako studzienki kontrolno - pomiarowej. Wykonanie drenażu ścieków oczyszczonych nastąpiło zgodnie z wymogami prawa wodnego. Zatem wykonanie tych urządzeń stanowi domenę prawa wodnego a nie prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło postanowienie wydane w postępowaniu nadzorczym - dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], którym uchylił w części określającej termin dostarczenia opinii technicznej (ekspertyzy) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] nakładające na M. B. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2008 r. oceny technicznej (ekspertyzy) w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], zaś w pozostałej części utrzymało w mocy postanowienie z dnia 14 sierpnia 2008 r., wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Podkreślić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, ale także - stosownie do art. 126 K.p.a. - postanowień, od których przysługuje zażalenie, jest eliminacja z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego, obarczonego ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, (postanowienia) jest ustalenie istnienia jego wad. Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji (postanowienia). Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowanym postanowieniem, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego podstępowania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. przewidziano dwa rodzaje wadliwości decyzji (postanowienia): wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej ocenie nie dostrzegł w badanym postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] z dnia [...] października 2008 r., wskazanych wyżej wadliwości. Słusznie zauważył, że postanowienie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie prawidłowości robót budowlanych budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w [...] przez M. B.. Podstawą prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Ustęp 1 wskazanego wyżej art. 81c brzmi: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów." Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 81c Prawa budowlanego przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym odnośnie zgłoszenia wpływu prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem tych robót i znajdujące się na nich obiekty. Nałożenie na skarżącego jako na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wynikało z ustaleń organu nadzoru budowlanego, które nie pominęły związku między wykonanymi robotami budowlanymi (budowa oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w [...]) poprzez zmianę lokalizacji studzienki kanalizacyjnej, a ich negatywnym wpływem na nieruchomości sąsiednie polegające na ich zalewaniu. Działania organu nadzoru budowlanego w trybie art. 81c Prawa budowlanego zmierzały wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem było ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zauważyć należy, że przytoczony art. 81c ma charakter kompetencyjny, umieszczony jest wśród przepisów rozdziału 8 ustawy - Prawo budowlane, określających podział zadań między organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego oraz zakres ich kompetencji, określa uprawnienie organów nadzoru budowlanego do żądania od określonych w nim podmiotów przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie stanowi sam przez się podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. W konsekwencji, postanowienie, wydane na podstawie przytoczonego przepisu, ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter podejmowane jest z reguły w ramach już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1192/05 - LEX nr 289261). W tym stanie rzeczy trudno się zgodzić z zarzutem skarżącego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 157 § 1 i 2 k.p.a., bowiem jest on organem nadzoru w stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru - art. 80 i 83 Prawa budowlanego. Nie doszło też do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem trafnie organ nadzoru ocenił, że badane w trybie stwierdzenia nieważności postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Delegatura w [...] z dnia [...] października 2008 r. nie jest dotknięte wadą, o której mowa w tym przepisie. Zostało wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i w żadnej mierze rażąco nie narusza prawa, brak więc podstaw do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.