VII SA/Wa 989/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 989/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania G. D. (dalej określanego jako "Skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096), (dalej określanej jako "kpa"). Decyzja zapada w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. zapadła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] znak [...] nakazującej Skarżącemu rozbiórkę na własny koszt wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości J., gmina J., budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej na fundamencie betonowym o wymiarach rzutu poziomego 16,00 x 8,66 m w odległości ok. 23,40 m od granicy z działką ewidencyjną [...] (dalej określanego jako "Budynek"). Skarżący pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. wniósł odwołanie, w którym zarzucił decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2017: (i) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 2 i 5 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z 170 ppsa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, że NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2016 roku. sygn. akt II OSK 1013/16 dotyczącym postępowania PINB w L. znak: [...] przesądził, iż objętym tym postępowaniem obiekt jest odrębnym obiektem budowlanym od objętego postępowaniem znak: [...] i dlatego organ nie może badać kwestii czy obiekty te mogą zostać uznane za jeden obiekt budowlany; (ii) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 2 i 5 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] nie narusza prawa oraz jest wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w sytuacji, gdy została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący w odwołaniu wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] za nieważną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana zasadnie, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2014 r. nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa. Ponadto, organ II instancji przyjął, że nie ma podstaw do uznania, że Budynek i obiekt budowlany, określany jako wiata, faktycznie spełniają warunki do uznania ich za jeden budynek, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1013/16. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego wskazał również, że przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być trudności w jego wykonaniu, niezależnie od tego czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny. W konsekwencji organ II instancji nie uznał argumentu Skarżącego w zakresie braku możliwości wyburzenia Budynku bez naruszenia konstrukcji wiaty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego powołanych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Skarżący pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r.: (i) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 2 i 5 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, iż prowadzenie przez PINB w L. dwóch postępowań legalizacyjnych ([...]) w jednej sprawie administracyjnej (jeden budynek) nie stanowi rażącego naruszenia prawa opisanego w art. 156 § 2 kpa; (ii) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 2 i 5 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z ppsa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, że NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2016 roku. sygn. akt II OSK 1013/16 dotyczącym postępowania PINB w L. znak: [...] przesądził, iż objęty postępowaniem obiekt jest odrębnym obiektem budowlanym postępowaniem znak: [...] i dlatego organ nie może badać kwestii czy obiekty te mogą zostać uznane za jeden obiekt budowlany; (iii) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 1 i 5 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] nie narusza prawa oraz jest wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 w sytuacji, gdy została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i jest niewykonalna od dnia jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz decyzji poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a. A ponadto na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – ekspertyzy technicznej – sporządzonej przez mgr inż. A. J.- dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości J. dz. ew. nr [...] gm. J. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie pełnomocnik Skarżącego sprostował skargę wskazując, że w istocie zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art.156 § 1pkt. 2 i 5 k.p.a. Na podstawie art.106 § 3 k.p.a. , Sąd uwzględnił , zgłoszony przez Skarżącego wniosek o dopuszczenie dowodu z opisanej w skardze ekspertyzy na okoliczność, że kompleks budowli wzniesionych na jego nieruchomości stanowi jeden budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana przez Skarżącego decyzja PINB w L. z dnia [...] lipca 2014r. , została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej , jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez stronę Skarżącą są całkowicie nieuzasadnione. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje i podziela ustalenia faktyczne oraz towarzyszącą im ocenę prawną , dokonane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , stąd też nie zachodzi potrzeba ich ponownego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. W odniesieniu do zarzutów skargi , Sąd nie znajduje podstaw do ich uwzględnienia. Brak jest podstaw do uznania , że organy orzekające w sprawie niniejszej naruszyły treść wskazanych w skardze przepisów prawa. Skarżący zarzuca przede wszystkim, że organy administracji rozpoznające sprawę wadliwie uznały, że prowadzenie dwóch postępowań legalizacyjnych dotyczących obiektów wzniesionych przez niego na działce nr [...] w J. ,- wywodząc powyższe z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2016r. sygn. II OSK 1013/16,- nie narusza rażąco prawa. Stanowisko to, zdaniem Sądu nie zasługuje na aprobatę. W tym przedmiocie Sąd w pełni podziela pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że zważywszy na stanowisko NSA zajęte w przywołanym wyżej wyroku II OSK 1013/16 brak jest podstaw do przyjęcia , że będący przedmiotem postępowania w tej sprawie obiekt budowlany o wymiarach 16 x 8,66 m , objęty decyzją PINB w L. z dnia [...] lipca 2015r. oraz obiekt budowlany o wymiarach 3,64 x 7,26 m, co do którego toczy się odrębne postępowanie legalizacyjne stanowią jeden budynek. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia NSA jednoznacznie wskazał, iż " stwierdzić trzeba, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, obiekt budowlany – określany jako wiata – faktycznie spełniał warunki do uznania go za budynek. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez pojęcie "budynek": należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie budził wątpliwości w niniejszej sprawie, ani fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego, ani fakt posiadania fundamentu (fundament punktowy) oraz dachu. Natomiast pogląd, że obiekt ten nie posiada ścian osłonowych ze wszystkich stron przez co nie można go uznać za wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanego, abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem ustaliły organy nadzoru budowlanego, a co znajduje swoje potwierdzenie w materialne zdjęciowym zebranym w aktach sprawy, jak i w załączonym projekcie budowlanym, przedmiotowy obiekt został wybudowany pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczymi i korzysta z ich ścian. To jednak, że obiekt nie ma wszystkich własnych ścian nie przeczy jego "wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych", skoro da się wyraźnie określić zewnętrzne kształty obiektu. Tym samym stanowi on budynek." Powyższe zaś oznacza, że wskazane , literalnie rozumiane stanowisko NSA , którym z mocy art.170 p.p.s.a. są związane zarówno organy orzekające w sprawie jak i sąd, jednoznacznie przesądza, że obiekty budowlane wzniesione przez Skarżącego na działce nr [...] w J. , nie mogą być uznane za jeden budynek, co do którego – w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy- powinno być prowadzone jedno postępowanie legalizacyjne. Wbrew stanowisku skargi, także zgłoszony w toku postępowania dowód w postaci ekspertyzy nie potwierdza tezy dowodowej na okoliczność, której został dopuszczony. Tym samym pozostałe zarzuty skargi, jako wtórne wobec wskazanego argumentu, uznać należy za bezzasadne. Jedynie w odniesieniu do zarzutu niewykonalności kontrolowanej decyzji PINB w L. z dnia [...] lipca 2015r. , Sąd zwraca uwagę, że nie może on zostać uznany za zasadny z tej przyczyny, że nie jest możliwe rozebranie budynku gospodarczego opisanego w tej decyzji, bez naruszenia konstrukcji " wiaty", której dotyczył cytowany wyżej wyrok NSA. Podkreślić bowiem należy, że Sąd w pełni podziela pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu obowiązku nałożonego wyrokiem, nie czynią tego orzeczenia niewykonalnym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.