VII SA/Wa 990/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowa uchylenia decyzji. skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania J.G. od decyzji wydanej, w wyniku wznowienia postępowania, przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu ponieważ w sprawie może być wydana wyłącznie decyzja o tej samej treści, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce "[...]" w W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym Po rozpatrzeniu wniosku właścicieli sąsiedniej działki nr ew. [...] – J.G. i J.C., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmówił uchylenia cytowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji J.G. podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z naruszeniem warunków technicznych, oraz jej uzasadnionych interesów jako właściciela działki sąsiedniej, poprzez uniemożliwienie przyszłej zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu m. in. na błędne zastosowanie przepisów art. 151 § 2 i art. 146 § 2 Kpa, jako podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 830/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.G. na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzającą, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu ponieważ w sprawie może być wydana wyłącznie decyzja o tej samej treści. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że uchybienie polegające na naruszeniu art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa zostało wyeliminowane, gdyż po wznowieniu postępowania umożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, przedstawienie stanowiska i zgłoszenie zastrzeżeń. Prezydent [...] za bezpodstawny uznał zarzut strony dotyczący naruszenia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ stwierdził, że wschodnia ściana budynku [...] stoi przy granicy działki gruntu, stanowiącej własność J.G., zaś nowa zabudowa na działce budowlanej ma mieć min. 6 m wysokości i co najmniej 2 kondygnacje nadziemne oraz parking podziemny. Spełnienie powyższych wymogów nie jest możliwe w odniesieniu do przedmiotowej działki. Ma ona bowiem wymiary 6 m. na 29 m. i dłuższym bokiem przylega do granicy działki [...]. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że z tych samych względów nie podlega uwzględnieniu wniosek Pani G. o wstrzymanie wykonania decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji J.G. zażądała wyeliminowania z obrotu prawnego fałszywego dowodu w postaci opinii urbanistycznej zawartej w piśmie [...] z dnia 7 września 2005 r. wydanej przez organ pierwszej instancji, usunięcia naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usunięcia naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. dotyczących niedotrzymania obowiązującej linii zabudowy od strony wschodniej dla kwartału [...], wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uchylenia w całości obu decyzji tj. z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2007 r. J.G. wskazała, że w decyzji o pozwoleniu na budowę, niezgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ściana wschodnia budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi zaprojektowana została w odległości ok. 30 cm od granicy działki, co pozbawiło ją możliwości wzniesienia budynku z tzw. ślepą ścianą. Tymczasem działka J.G. znajduje się w kwadracie [...] przewidzianym, zgodnie z planem miejscowym, pod zabudowę wielorodzinną i usługi, a brak jest zapisów w planie pozwalających na jej wyłączenie z zabudowy. Dodatkowo w ocenie odwołującej się organ niewłaściwie powołał art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, który nie ma zastosowania w przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] podniósł, że organ pierwszej instancji nie rozważył wszystkich istotnych aspektów prawnych sprawy. Przede wszystkim nie rozważył wszechstronnie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie Wojewody [...] organ prowadzący postępowanie wznowieniowe winien ustalić w jakiej odległości od granicy zaprojektowany został budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr ew. [...] i [...], czy w niniejszej sprawie stanowi to dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm i czy wymaga to zgody właściwego organu, o którym mowa w art. 9 ust 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zacytował przepis § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy budynek ten powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 metry. Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że działka J.G. nie spełnia warunków do zakwalifikowania do kategorii działki budowlanej, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podniósł bowiem, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe i usługi wywołuje ten skutek, iż nieruchomości sąsiadujące z działką inwestora, są działkami budowlanymi. W konsekwencji przy projektowanej zabudowie każdej z tych działek musi zostać uwzględniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, zaś przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich, także w bliżej nie określonej perspektywie czasu. Wojewoda [...] zwrócił także uwagę na załącznik graficzny do planu miejscowego, z którego wynika, że obowiązująca linia zabudowy kwartału [...] pokrywa się ze wschodnią granicą działki nr [...]. Plan miejscowy przewiduje zabudowę działek w tym kwartale, a tym samym i przedmiotowej działki, przeznaczając je pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i szeroko rozumiane usługi (z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, biur, administracji, obsługi finansowej, łączności i poczty, kultury, oświaty oraz służby zdrowia i opieki społecznej). Organ odwoławczy powołał się również na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje projektowanie i budowanie obiektów budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z uwagi na usytuowanie działki nr ew. 48 stanowiącej własność J.G. i uwarunkowania miejscowe, przedstawiła ona alternatywną koncepcję zabudowy działek nr ew. [...] i [...] - w ostrej granicy ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych. Tymczasem organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tej propozycji i nie wziął pod uwagę możliwości innych rozwiązań zabudowy działki nr ew. [...] i [...] stanowiącej własność spółki [...], która nie kolidowałaby z uzasadnionymi interesami osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego należy zbadać, jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli działki nr ew. [...], wynikające z kwestionowanego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę [...] S.A. (następcę spółki [...] w W. Sp. z o.o.), w której wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 145 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że kwestia ewentualnego naruszenia przepisów prawa, przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od zasadności orzeczenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 146 kpa powinna być przedmiotem odrębnego postępowania nadzwyczajnego określonego w art. 156 kpa. W ocenie skarżącej decyzja podjęta w trybie art. 146 § 2 kpa wydawana jest w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdzono istnienia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, a jeśli stwierdzono ich zaistnienie, to uznano, iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Spółka zwrócił uwagę, że system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę na charakter postępowania wznowieniowego, na które składają się dwa etapy. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki przedmiotem postępowania wznowionego jest nie tylko badania zaistnienia przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa oraz art. 145a tej ustawy ale również – po ustaleniu istnienia tych przyczyn – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co od jej istoty. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą wskazującego na możliwość badania wyłącznie przesłanek określonych w cytowanych przepisach prowadziłoby do naruszenia art. 149 § 2 kpa, który wyznacza właściwie granice postępowania wznowionego. Pogląd Spółki dotyczący właściwości postępowania wznowionego znajdował oparcie w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją kpa dokonaną w roku 1980, w którym postępowanie w sprawie wznowienia dotyczyło wyłącznie weryfikacji decyzji ostatecznej bez dalszego rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 132 kpa: "W decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji państwowej uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji". Na gruncie aktualnego porządku prawnego nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w postępowaniu wznowieniowym połączono postępowanie weryfikacyjne decyzji ostatecznej w świetle przesłanek określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa z rozstrzyganiem o istocie sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie bezspornie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4, gdyż J.G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i ta przesłanka została przez organy w sposób nie budzący wątpliwości ustalona. Natomiast istotą sprawy administracyjnej jest w badanym przypadku zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie spółce "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym. Dlatego – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – po ustaleniu przez organy orzekające w niniejszej sprawie istnienia przyczyny wznowienia dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego powinno dotyczyć właśnie rozstrzygnięcia kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. Badając sprawę pod tym kątem należy zauważyć, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego merytorycznych kwestii związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę ograniczając się wyłącznie do umożliwienia stronie udziału w postępowaniu. Prezydent [...] wprawdzie uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 10 kpa umożliwiając J.G. wyrażenia stanowiska, niemniej jednak uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji wskazuje na fakt, że stanowisko to nie zostało rozważone w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się należy z twierdzeniem Wojewody [...], że ustalenie przez organ pierwszej instancji, iż działka J.G. nie spełnia warunków do zakwalifikowania do kategorii działki budowlanej, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza ww. działkę pod budownictwo mieszkaniowe i usługi to bez wątpienia działka ta ma charakter budowlany, a zabudowa sąsiednich działek powinna się odbywać z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich – w tym także J.G. Jednocześnie w niniejszej sprawie uzasadnione było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, gdyż organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w pierwszej instancji nie ustalił w jakiej odległości od granicy zaprojektowany został budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr ew. [...] i [...] i czy nie został naruszony przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prezydent [...] nie ustalił także, czy w niniejszej sprawie stanowi to dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm i czy wymaga to zgody właściwego organu, o którym mowa w art. 9 ust 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę. Nie ustosunkował się do zgłaszanych propozycji J.G. w świetle ochrony jej uzasadnionych interesów w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dopiero ustalenie wszystkich tych okoliczności, stanowiących znaczną część postępowania wyjaśniającego, pozwoli na twierdzenie, że organy zachowały w niniejszej sprawie wymogi określone w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zastosowania błędnego trybu postępowania nadzwyczajnego należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a zatem prowadzenie postępowania w trybie wznowieniowym było całkowicie uzasadnione. Na marginesie jedynie należy podnieść, że ewentualne zastosowanie postępowania w trybie art. 156 kpa, co sugeruje skarżąca – oczywiście przy założeniu jego zasadności – mogłoby wywołać dalej idący skutek dla Spółki. Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że decyzja obarczona kwalifikowaną wadą prawną jest nieważna od momentu jej wydania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.