VII SA/Wa 991/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę I. skargę oddala, II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. H. z Kancelarii Adwokackiej [...], kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł oraz kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) zł stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 305 (trzysta pięć) zł. Sygnatura akt VII SA/Wa 991/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2005r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w szczególności zaś z projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana projektowanego obiektu została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ustalenia zaś decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1997r., która stwierdza zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przewidują takiej lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]sierpnia 1997r., nie jest zgodny z załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1997r., z uwagi na fakt, że ta precyzuje lokalizację spornej inwestycji w oddaleniu od granicy działki sąsiedniej. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zaś i ograniczenia dotyczące zagospodarowania terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r., sygn. akt IV S.A. 2071/98), np. z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. oraz M. C. i H. D. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 551/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i załącznik graficzny tej decyzji nie określają jednoznacznie lokalizacji inwestycji. Ponadto zdaniem Sądu, nie można jednoznacznie określić, że plan zagospodarowania działki dołączony do decyzji o pozwoleniu na budowę i załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaję ze sobą w sprzeczności. Skoro zatem załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był nieprawidłowy nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest ona jednoznacznie niezgodna, w stopniu kwalifikowanym, z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu tak zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę plan zagospodarowania działki zatem narusza przepisy podniesione w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale z uwagi na niejednoznaczne i nieprecyzyjne określenie inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można zarzucić decyzji o pozwoleniu na budowę rażącego naruszenia prawa, gdyż treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest jednoznacznie sprzeczna z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Sąd podkreślił, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stan prawny na dzień wydania decyzji – dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W rozpatrywanej sprawie na sąsiedniej działce istniał budynek i z tego powodu planowana inwestycja nie utrudniała zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto inwestor przedłożył zgodę na rozbudowę zarówno właściciela tej działki jak i użytkownika wieczystego. Decyzją z dnia [...] marca 2006r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm, dalej Kpa), w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005r, sygn. akt VII S.A./Wa 551/05, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. 5, położonej przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 551/05, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r, znak: [...], a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Opierając się na w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wskazana decyzja, jak i stanowiący jej integralną część załącznik graficzny nie określają jednoznacznie lokalizacji projektowanej inwestycji. Omawiany szkic nie określa, w sposób nie budzący wątpliwości, sposobu usytuowania inwestycji. Ponadto załącznik graficzny nie spełnia standardów kreślenia kartograficznego i geodezyjnego. Skoro zatem nieprawidłowy jest załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej niezgodności z określoną decyzją o warunkach i zagospodarowania terenu nie jest ona niezgodna w stopniu kwalifikowanym z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. nie jest sprzeczna z § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r, Nr 10, poz. 46 z późn. zm.). Sporny obiekt nie mógł utrudniać zabudowy na działce sąsiedniej, bowiem na tej znajdował się już budynek, a inwestor przedłożył zgodę na rozbudowę zarówno właściciela tej działki jak i użytkownika wieczystego (pisma z dnia [...] lutego 1997r, z dnia [...] marca 1997r., i z dnia [...] czerwca 1997r.), czym spełniono wymogi określone w cytowanym § 12 ust. 6 rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o "rozstrzygnięcie merytoryczne w drodze kontroli sądowej". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazał na wiążącą go (na podstawie art. 153 p.p.s.a.) ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 551/05. Należy zauważyć, że "ocena prawna - w rozumieniu cytowanego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego". (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, LEX 158937). Sąd podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie podniósł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż orzekając w przedmiotowej sprawie związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołany wyrok zawiera wiążącą ocenę prawną w kilku kwestiach mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. W omawianym orzeczeniu Sąd wskazał, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i załącznik graficzny tej decyzji nie określają jednoznacznie lokalizacji inwestycji. Rysunek ten nie spełnia standardów kreślenia kartograficznego i geodezyjnego, zatem w sposób jednoznaczny nie pozwala określić przedmiotowej lokalizacji. Z tego względu nie można, zdaniem Sądu, jednoznacznie określić, że plan zagospodarowania działki dołączony do decyzji o pozwoleniu na budowę i załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają ze sobą w sprzeczności. Wobec nieprawidłowego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest ona jednoznacznie niezgodna, w stopniu kwalifikowanym, z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Sąd wskazał, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r., Nr 10, poz. 46). dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W rozpatrywanej sprawie na sąsiedniej działce istniał budynek i z tego powodu planowana inwestycja nie utrudniała zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto inwestor przedłożył zgodę na rozbudowę zarówno właściciela tej działki jak i użytkownika wieczystego. W ocenie Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005r. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym związanie oceną prawną Sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd prawny nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. I SA 2019/98). W przedmiotowej sprawie zmiana przepisów prawnych nie nastąpiła. Należy zauważyć, że sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej ani przez sąd administracyjny, a ciążący na organie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taki pogląd został też wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r. sygn. II RN 65/02. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i może być wzruszona tylko w drodze rewizji nadzwyczajnej". Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa i z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005r., W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.