VII SA/Wa 992/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, dotyczącej legalności zabudowy dz. nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. J., nakazał B. S. i Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 6,70 x 6,90 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K. gm. J. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. S. i Z. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. S. i Z. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ II instancji podał, że w dniu 26 listopada 2014 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...] w m. K. gm. J. znajduje się m.in budynek rekreacyjny o wymiarach 6,70 m x 6,90 m o konstrukcji drewnianej. Budynek posiada dach dwuspadowy, pokryty "onduliną" oraz poddasze użytkowe. Do budynku od strony wschodniej dobudowany jest zadaszony taras. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Stan techniczny budynku oceniono jako zadowalający. Jak ustalił organ powiatowy budynek zrealizowano samowolnie w 1998 r. na terenie działki leśnej (Ls V). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowej inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować ww. inwestycję. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, jednak nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji nie został spełniony słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak organ I instancji nakazał rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. K. gm. J., wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690). W pierwszej kolejności podkreślił, że słusznie przyjął organ I instancji, iż uwagi na to, że przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do kategorii ZL wskazanej w § 209 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, zatem odległość od granicy lasu wynosi 0 m. Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek letniskowy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania ww. obiektu budowlanego. Nadto, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń poczynionych w przez organ I instancji zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie została wydana. Zasadnie, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji uznał, że nie wnosi ona do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie może skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Podkreślił, iż skarżący nie odnieśli się do treści decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Wbrew twierdzeniom skarżących organ powiatowy nie prowadził postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. S. i Z. S. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa. Wyjaśnili, że w 2001 r. postawili domek letniskowy zakupiony w miejscowości W., na który posiadają wszystkie wymagane dokumenty, co zgłosili w dniu 8 kwietnia 2003 r. w Urzędzie Gminy J. Skarżący dodali, że od posiadania przedmiotowej nieruchomości naliczany jest podatek od nieruchomości, energia elektryczna oraz woda. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazującą B. S. i Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 6,70 x 6,90 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K. gm. J. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48-51 ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11). A zatem, gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlane, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma możliwości jego legalizacji. W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, z uwagi na niezgodność z przepisami techniczno – budowlanymi, a zatem taki stan rzeczy wyczerpuje przesłankę do wydania nakazu rozbiórki. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze wypis z rejestru gruntów oraz treść księgi wieczystej nr [...], działka o nr. ewid. [...] w K. jest działką leśną. Dla ww. działki nr ewid. [...] nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania i założeń do planu, co wynika z pisma Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...]. Przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu. Teren na którym znajduje się sporny budynek (zrealizowany w 1998 r.) przeznaczony jest na pobyt ludzi i należy go zakwalifikować do kategorii ZL wskazanej w § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690). Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m (8 m x 150%). Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, zatem nie jest spełniony warunek odległości budynku od granicy lasu. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, objętego niewątpliwe obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ze względu na niespełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 2 Praw budowlanego, a mianowicie budynek narusza przepisy techniczno- budowlane. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż prawidłowo organ I instancji ustalił, że przedmiotowa samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działki pozostaje do chwili obecnej. Brak jest możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń organu I instancji nie została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie jest także spełniona przesłanka zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Reasumując, należy podzielić stanowisko organu nadzoru budowlanego, że mając na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej narusza w sposób oczywisty przepisy techniczno – budowlane, brak było podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, zatem jedynym właściwym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.