VII SA/Wa 993/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym: wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. (inwestora) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustalił M. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...] " [...] Nieruchomości z siedzibą w [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za samowolną budowę pawilonu gastronomicznego wolnostojącego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor wypełnił w toku postępowania legalizacyjnego nałożone na niego obowiązki. Wyjaśnił, że choć przedmiotowy budynek zaliczany jest do XVII kategorii obiektów i zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dla tego obiektu opłata legalizacyjna winna wynosić 375.000 zł., to z uwagi na niewielkie rozmiary tego obiektu, tj. ok. 445 m³, i okoliczność, że podana kwota jest wielokrotnie wyższa niż wartość budynku - uznał za stosowne zaliczyć samowolnie wybudowany pawilon gastronomiczny do kat. III obiektów budowlanych, czyli do innych niewielkich budynków jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk. W ocenie organu, załącznik do ustawy Prawo budowlane nie zawiera zamkniętej listy wszystkich obiektów budowlanych, jakie mogą być przypisane do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Z tych względów uznał, że naliczanie opłaty legalizacyjnej w wysokości nieprzystającej do wartości samego obiektu, a ponadto wielokrotnie ją przewyższającą, stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który poprzez zniesienie bezwzględnego - w przypadku popełnienia samowoli budowlanej - nakazu rozbiórki, dążył do złagodzenia tak dotkliwej dla inwestora kary. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując między innymi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), stwierdził nieważność powyższego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w nieprawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która powinna wynosić dla przedmiotowego obiektu 375.000 zł. Ponadto wskazał, że inwestor złożył w organie nadzoru budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podał, iż posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, to jest umowy dzierżawy zawartej z Miastem [...], będącym właścicielem tej nieruchomości. W ocenie organu, zawarcie umowy dzierżawy nie ustanawia ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości, którymi są jedynie: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Dodał, że w myśl z art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego, dla oświadczenia właściciela, który ustanawia ograniczone prawa rzeczowego na nieruchomości wymagana jest forma aktu notarialnego. Podał, że inwestor nie posiadał również uprawnienia wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego wykonywanie robót budowlanych, gdyż w zawartej z właścicielem umowie dzierżawy nie wskazano uprawnień dla wydzierżawiającego do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowego. Z tych względów organ uznał, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59f ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym po rozpoznaniu zażalenia inwestora. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że sporny budynek, jako pawilon gastronomiczny ([...]), niewątpliwie zalicza się do kategorii XVII, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie kwalifikując go do kategorii III, ustalił opłatę legalizacyjną w niewłaściwej wysokości. W związku z tym uznał, że organ I instancji prawidłowo skonstatował, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zapadło z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor wskazał, że dopełnił wszelkich obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej i działając w dobrej wierze wpłacił naliczoną przez urząd opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Podał, że w trakcie postępowania organ nie pouczył go o należnej opłacie legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł., a gdyby o tym wiedział nie kończyłby tej budowy, a ją rozebrał. Podniósł, że w słuszności podjętych działań utwierdził go również fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. W ocenie skarżącego, w chwili zaliczenia przedmiotowego budynku do określonej kategorii obiektów budowlanych, budynek ten spełniał wymogi określone dla kategorii III. Uznał więc, że rażące naruszenie prawa, o ile nastąpiło, powstało z winy urzędników organów nadzoru budowlanego i to oni powinni ponieść za to odpowiedzialność. Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzorcze prawidłowo ustaliły, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakładając w niniejszej sprawie opłatę legalizacyjną, rażąco naruszył art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie budynku gastronomicznego do nieodpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, spornego budynku, na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane, nie można było zakwalifikować do kategorii III. Wskazał bowiem, że zakwalifikowanie określonego obiektu budowlanego do konkretnej kategorii związane jest z funkcją jaką pełni ten budynek, a nie jego wielkością, która ma znaczenie jedynie przy ustalaniu współczynnika wielkości obiektu (w). W ocenie Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przyjmując nieprawidłowo kategorię III tego obiektu, błędnie ustalił współczynnik kategorii obiektu (k), jako k = 1,0 zamiast, k = 15,0 jak winno być dla kategorii XVII, a w konsekwencji opłatę w kwocie 25.000 zł., zamiast 375.000 zł., co stanowi rażące naruszenie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Dodał przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozostawiają kwalifikacji budynku gastronomii do odpowiedniej kategorii uznaniu administracyjnemu, co nieuprawnionym czyni zmianę przez organ kategorii takiego budynku z XVII na III z innych pozaustawowych względów, którymi w niniejszej sprawie, jak wynika z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, była wartość spornego budynku. Zdaniem Sądu I instancji, organy nadzorcze wysunęły jednak błędne wnioski co do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, co pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Podał bowiem, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Uznał więc, że umowa dzierżawy może stanowić podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli uprawnia jej stronę do wykonywania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości, inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że są przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy postanowienie to nie narusza prawa. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także postanowień organów obu instancji wydanych w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wydania postanowienia w tym przedmiocie, sporny budynek nie spełniał wymogów ustalonych dla kategorii XVII obiektów budowlanych, do której zaliczono: sklep, centrum handlowe, dom towarowy, halę targową, restaurację, bar, kasyno, dyskotekę, warsztat rzemieślniczy, stację obsługi pojazdów, myjnię samochodową, garaż powyżej dwóch stanowisk, czy też budynek dworcowy. Wskazał, że kontrola legalności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce dopiero w [...] r., to jest po dokonaniu przez skarżącego licznych nakładów inwestycyjnych, które doprowadziły do modernizacji i "przekształcenia" spornego obiektu w budynek o charakterze gastronomicznym. Zdaniem skarżącego, postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie narusza rażąco prawa, gdyż przed jego wydaniem organ nadzoru budowlanego dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego, przeprowadził oględziny, a nadto zaliczył sporny obiekt do właściwej kategorii, biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydania postanowienia. Oświadczył, że gdyby posiadał wiedzę o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł. nie dokonywałby modernizacji wzniesionego budynku. Wskazał także, że pozostawał w przekonaniu, że naliczona opłata w wysokości 25.000 zł. jest prawidłowa, w czym utwierdził go fakt udzielenia przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2300/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd II instancji wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych wadą kwalifikowaną (w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa) uzależnione jest nie tylko od stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek pozytywnych zastosowania danego trybu nadzwyczajnego, ale wymaga także rozważenia, czy w sprawie tej nie zachodzą przesłanki negatywne. Tymczasem, Sąd I instancji poprzestał na ocenie, że organy nadzorcze prawidłowo ustaliły, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakładając w niniejszej sprawie opłatę legalizacyjną, rażąco naruszył art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie budynku gastronomicznego do nieodpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Sąd ten stwierdził zatem jedynie wystąpienie w sprawie pozytywnej przesłanki zastosowania trybu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaniechał natomiast oceny, czy w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co pośrednio zasadnym czyni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż na skutek wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doszło w tej sprawie zarówno do podjęcia czynności materialno-technicznych (uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej przez inwestora), jak i wydania przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego kolejnych rozstrzygnięć w procedurze legalizacyjnej (decyzji z dnia [...] października 2008r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego pawilonu gastronomicznego, objętego procedurą legalizacyjną oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. o udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego pawilonu). Doprowadziło to zaś do zakończenia procedury legalizacyjnej jeszcze przed stwierdzeniem nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które ostatecznie nastąpiło wraz z wydaniem zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r. Jeżeli inwestor dokonał wyboru i uiścił opłatę legalizacyjną oraz została na skutek tego wydana decyzja na podstawie art. 49 ust 4 Prawa budowlanego, to wymagało rozważenia, czy postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, na skutek wyboru dokonanego przez inwestora i uiszczenia opłaty oraz wydania z tego powodu decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, nie powoduje stanu, że postanowienie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało także rozważyć, jakie byłyby dalsze konsekwencje, gdyby przyjąć, że w takiej sytuacji jest dopuszczalne wyeliminowanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej już uiszczonej, w trybie postępowania nieważnościowego, a w szczególności czy możliwy byłby powrót do postępowania legalizacyjnego, skoro postępowanie to jest zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego z tego powodu, że inwestor uiścił opłatę. Wymagało także rozważenia, czy inwestor, który skorzystał z przyznanego mu prawa wyboru co do uiszczenia opłaty w określonej wysokości i w określonym terminie albo nieuiszczenia tej opłaty, nie może być postawiony ponownie przed takim wyborem, skoro sprawa jest zakończona ostateczną decyzją, na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uwzględnił skargę. Kontrola zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, wskazuje że wydane one zostały z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Kluczową kwestią było rozważenie czy wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka negatywna określona przepisem art. 156 § 2 kpa. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane bowiem w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego od dnia, w którym została wydana. Z uwagi na to, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, organ nadzoru ma jednocześnie, wynikający z art. 156 § 2 k.p.a., obowiązek zbadania czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. W zależności zatem od wyników tych ustaleń, właściwy organ administracji albo stwierdza nieważność decyzji, albo wydaje decyzję, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśnić należy, że pod pojęciem "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozumieć sytuację, gdy cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 81). Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnoszona do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny w sprawach indywidualnych. W ocenie Sądu Administracyjnego, w niniejszym postępowaniu dopuszczalne było zastosowanie przez organy administracji art. 156 § 2 k.p.a. Wskazać należy, iż podobnie jak postępowanie zmierzające do legalnego zrealizowania zamiaru inwestycyjnego również postępowanie legalizacyjne, w przypadku wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz postępowania, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy kończy się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. Nie może ujść z pola widzenia istotna okoliczność, że postępowanie dotyczące legalizacji pawilonu gastronomicznego zostało zakończone. Bezspornym jest bowiem, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentów mających na celu zalegalizowanie popełnionej samowoli. Skarżący przedłożył wymagane dokumenty i wniósł w ustalonym terminie opłatę legalizacyjną. Organ nadzoru budowlanego po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego zatwierdzili projekt budowlany i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu gastronomicznego. Dokonując analizy akt sprawy nie sposób nie zauważyć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] września 2008 r. wszczęte zostało po zakończeniu całego postępowania legalizacyjnego. Należy mieć także na względzie, iż wybudowanie obiektu, z reguły wywołuje liczne skutki prawne. Inwestor w niniejszej sprawie działał w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Tego rodzaju zaufanie musi w państwie prawa podlegać ochronie, co m.in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracji nie może z tego powodu być narażony na uszczerbek. Przy wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a. pod rządami obowiązującej Konstytucji należy uwzględnić art. 2 Konstytucji RP, stanowiący, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, uzasadnione jest twierdzenie, iż wystąpiły w sprawie przesłanki do odstąpienia od stwierdzenia nieważności postanowienia i ograniczenie się do stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa, co prowadzić będzie do utrzymania skutków prawnych, które orzeczenie wywołało. Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają bowiem na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu nieważnego orzeczenia. W ocenie Sądu nie można także twierdzić, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2008 r. wydano zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którym nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną jednak przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Organ dokonując kontroli orzeczenia winien mieć w każdym przypadku na uwadze, iż stwierdzenie nieważności ostatecznego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem mając na względzie skutki prawne i społeczne tego aktu, stwierdzanie jego nieważności i eliminowanie go z obrotu prawnego w oparciu o cenną przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być bardzo wyważone, przez szczegółową analizę wszystkich okoliczności rozpatrywanego przypadku. Powyższy zasad organ nie zastosował i stwierdził nieważność postanowienia niejako automatycznie, nie biorąc pod uwagę całokształtu stanu faktycznego, w szczególności faktu zakończenia postępowania legalizacyjnego i użytkowania obiektu w dacie orzekania przez organ. W ocenie Sądu uchylenie się organu nadzorczego od rozstrzygnięcia w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych narusza art. 158 § 2 k.p.a., Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonych orzeczeń. Ponownie rozpoznając sprawę organ związany będzie oceną prawną dokonaną przez Sąd dotyczącą wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.