VII SA/Wa 998/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VIISA/Wa 998/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 54 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszalnego wybudowanego na działkach nr ew. [...] i [...] (dawniej nr [...] i [...]) w W. przy ul. C., objętego zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2007r. dokonanym przez S. K. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Uzasadniając sprzeciw organ I instancji wskazał, że w dniu 15 stycznia 2007r. S. K. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego położnego w W. przy ul. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. powołał się na fakt znany mu z urzędu, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, w związku z czym prowadzone było odrębne postępowanie wyjaśniające. W tych okolicznościach uznał, że zgoda na przystąpienie do użytkowania udzielona być nie może. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożył S. K. Wskazał, że decyzja ta rażąco narusza prawo gdyż organ, zgłosił sprzeciw po terminie 21 dni od dnia złożenia zgłoszenia. Nadto, że decyzja została skierowana do wnioskodawcy, który w dniu 23 stycznia 2007r. przestał być stroną postępowania administracyjnego. Zarzucił przekroczenie przez organ uprawnień poprzez wniesienie sprzeciwu co do użytkowania całego budynku a nie jedynie jego części stanowiącej dobudowany garaż. W odwołaniu wyjaśnił również, że w dniu 11 grudnia 2006r. zawarł w formie aktu notarialnego umowę przedwstępną sprzedaży przedmiotowego budynku mieszkalnego, gdzie zobowiązał się wobec nabywców do przedłożenia do dnia 28 lutego 2007r. dokumentów potwierdzających odbiór budynku. W związku z tym w dniu 15 stycznia 2007r. wystąpił o wydanie zgody na przystąpienie do użyłkowania a dopiero w dniu 19 lutego 2007r. otrzymał decyzję zawierającą sprzeciw. W dniu 23 stycznia 2007r. nowymi właścicielami budynku zostali J. i P. S. Protokołem z dnia 31 stycznia 2007r. budynek został przekazany nowym właścicielom. W dniu 15 lutego 2007r. P. S. odebrał dokumentację budynku od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., która nie zawierała odpisu decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wnoszącej sprzeciw co do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego z 1994r., do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 56 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy był zasadny i zgłoszony został w terminie przewidzianym w ustawie. Jak wynikało z ustaleń organu I instancji, obiekt wykonany został z istotnymi odstąpieniami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził odrębne postępowanie naprawcze. Zatem do czasu zakończenia postępowania w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę obiektu nie jest możliwe dopuszczenie go do użytkowania. Zarzut o wniesieniu sprzeciwu z przekroczeniem terminu został oceniony jako bezzasadny. Zawiadomienie o zakończeniu budowy wnioskodawca złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 15 stycznia 2007 r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał 5 lutego 2007 r. Organ I instancji wydał decyzję w dniu [...], a nadał ją w placówce pocztowej w dniu 2 lutego 2007 r. Fakt, że inwestor odebrał ją dopiero w dniu 19 lutego 2007 r. był bez znaczenia dla oceny skutków prawnych sprzeciwu. Organ II instancji nie podzielił poglądu wyrażonego w odwołaniu, że w terminie 21 dni decyzja o sprzeciwie winna być doręczona inwestorowi. Wystarczającym było, że organ w tym terminie wydał decyzję i podjął czynności techniczne w celu dostarczenia rozstrzygnięcia adresatowi (poprzez nadanie w urzędzie pocztowym). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożył S. K. wskazując, że organ nie ustosunkował się do wszystkich jego zarzutów. W szczególności nie odniósł się do kwestii zmiany właścicieli działki, na której zbudowany został budynek i twierdzenia skarżącego, że w związku z jej sprzedażą przestał być stroną postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. Podniósł, że nie toczy się żadne postępowanie naprawcze w stosunku do tego budynku, gdyż zostało ono zakończone a dokumentacja techniczna przekazana przez organ w dniu 15 lutego 2007r. P. S. jako nowemu właścicielowi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie odnieść należy się do 21 - dniowego jaki miał organ nadzoru budowlanego od dnia doręczenia zawiadomienia, na ewentualne zgłoszenie w drodze decyzji sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania. Teść art. 54 ustawy Prawo budowlane (przepis ten aktualnie nie zawiera ust. 1 jak błędnie powołał organ I instancji) wskazuje, iż jest to termin prawa materialnego. Jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w zasadzie, że termin określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia decyzji, co interpretowano tak, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie (wyrok NSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/147). To stanowisko jednak nie w pełni jest akceptowane. Na tle terminu z art. 30 Prawa budowlanego o podobnym charakterze wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 79/06 ( nie publ. ) gdzie zawarto ocenę prawną sposobu liczenia upływu tego terminu, którą niniejszy Sąd podziela. Należy zauważyć, że ustawodawca połączył sprzeciw z taką czynnością jaką jest jego "wniesienie''. Tak jak dla zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania nie jest wystarczające jego "wniesienie", ale musi dojść do doręczenia organowi tego zgłoszenia, tak nie można mówić, iż "wniesienie" sprzeciwu przez organ następuje z datą jego doręczenia inwestorowi. Omawiany przepis nie wiąże skutków prawnych sprzeciwu z doręczeniem decyzji o sprzeciwie a z jego wniesieniem. Gdyby przyjąć, że termin upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji w której zgłoszono sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. W tym przypadku nie można mówić również o uchybieniu normie art. 110 kpa, bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia i nie są to pojęcia tożsame. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "wniesie" sprzeciwu wskazuje na to, iż ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji ale koniecznym jest podjęcie przez organ dalszych czynności. W praktyce zawsze występują rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia stronom. Dlatego dla określenia daty z jaką termin na wniesienie sprzeciwu został przez organ zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 kpa. W myśl art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej. Nawiązanie do treści tego przepisu, przy ocenie, czy organ zachował termin 21 - dniowy do "wniesienia sprzeciwu" z jednej strony obliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś jest niezależne od strony, która może podejmować starania, aby nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem terminu przez organ. Tym samym, skoro przedmiotową decyzję o sprzeciwie wydano w dniu [...], a nadano ją na poczcie w dniu 2 lutego 2007r. to należy stwierdzić, iż wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez skarżącego nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 54 - ustawy Prawo budowlane. Mimo to skarga jest zasadna, gdyż słusznie skarżący wskazał, że nie wszystkie zarzuty odwołania zostały przez organ II instancji ocenione a brak tej oceny miał zdaniem Sądu wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności konieczne było odniesienie się do kwestii zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości i wpływu tej okoliczności na osobę inwestora. Ta nowa okoliczność faktyczna spowodowała, że S. K. twierdził, że przestał być inwestorem a nawet stroną postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Natomiast zostali nimi małżonkowie J. i P. S. Skoro w sprawie niewątpliwe było, że od dnia 23 stycznia 2007r. nowymi właścicielami budynku zostali J. i P. S. to obowiązkiem organu było prawidłowo określić krąg stron. Przy czym możliwe było wezwanie nowych właścicieli do złożenia oświadczenia w przedmiocie tego czy podtrzymują wniosek złożony przez poprzedniego właściciela a dotyczący zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania. Jak wskazywał w odwołaniu skarżący, protokołem z dnia 31 stycznia 2007r. budynek przekazał nowym właścicielom. Nadto decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu odwoławczego zapadła w dniu [...]. Tymczasem z oświadczeń skarżącego zawartych w skardze oraz małżonków S. złożonych na rozprawie jako uczestników postępowania sądowoadministarcyjnego wynikało, że w dniu 15 lutego 2007r. P. S. odebrał dokumentację budynku od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., co wskazywałoby na to, że w dacie orzekania przez organ II instancji nie było przeszkód aby uznać zgłoszenie budynku do użytkowania za prawidłowe - jeśli rzeczywiście nie toczyło się już żadne postępowanie naprawcze związane z odstępstwami od projektu budowlanego. Również i te zarzuty nie zostały poddane żadnej ocenie a organ odwoławczy ma na celu nie tylko rozpoznać odwołanie, ale również ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku .