VII SA/Wa 998/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia A. W. z dnia [...] października 2018 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z dnia [...] września 2018 r. nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działek o nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] o wydanie części nieruchomości, na której znajduje się część przedmiotowego budynku oraz zobowiązujące inwestora J. P. do przedstawienia - w określonym terminie - prawomocnego wyroku sądu zapadłego w sprawie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik J. P. złożył w PINB w [...] wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działek o nr ewid. [...],[...] i [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] w związku z prowadzonym przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] pod sygn. akt [...] postępowaniem sądowym o wydanie części nieruchomości na której znajduje ww. budynek gospodarczy. PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie, gdyż w jego ocenie wynik ww. postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł A. W. Po rozpoznaniu zażalenia [...]WINB wydał powołane na wstępie postanowienie, przytaczając w uzasadnieniu treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz analizując pojęcie "zagadnienia wstępnego". Organ zwrócił uwagę, że instytucja zagadnienia wstępnego wymaga istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. [...]WINB zauważył, że przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] prowadzone jest z powództwa A. W. oraz G. W. przeciwko J. P., M. P., K. P., M. P. oraz W. D. postępowanie sądowe o zapłatę oraz wydanie nieruchomości, na której znajduje się budynek gospodarczy objęty postępowaniem prowadzonym przez organ powiatowy. Z treści pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że ww. sprawa znajduje się w toku. Organ ocenił, że orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] bez wątpienia będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wydawanego w ramach nadzoru budowlanego dotyczącego budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działek o nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...]. Od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy bowiem podjęcie decyzji w sprawie. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia zalegalizowanie tej części inwestycji powstałej w ramach odstępstw, która zrealizowana została na terenie działki o nr ewid. [...] oraz zatwierdzenie przedłożonego w sprawie projektu budowlanego zamiennego. Powyższe postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. W., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 138 § 1 pkt 1-2 w związku z art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 222 oraz z art. 231 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej jako "k.c.") oraz w związku z art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i niezasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy oraz niezasadne przyjęcie, że postępowanie zasługuje na zawieszenie, podczas gdy rozpoznanie sprawy nie zależy od wyniku toczącego się postępowania cywilnego; 2. art. 138 § 1 pkt 1-2 w związku z art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przedmiotem rozważań w postępowaniu zażaleniowym nie są okoliczności sprawy wynikające z zebranego materiału dowodowego, które wskazują, że budynek będący przedmiotem postępowania naprawczego podlega rozbiórce w całości z powodu jego niezgodności z prawem budowlanym, której nie da się usunąć inaczej, niż poprzez całkowitą rozbiórkę; 3. art. 124 § 2 i art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizy, na czym ma polegać wpływ toczącego się postępowania o wydanie nieruchomości na kwestię tego, czy inwestor ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także brak ustosunkowania się do szczegółowo uzasadnionych zarzutów zażalenia, w tym zwłaszcza do tego, że wynik powództwa wzajemnego inwestora przeciwko skarżącemu i uczestniczce G.W. (z art. 231 § 1 k.c.), gdyby nawet zostało uwzględniono, to mogłoby wywrzeć skutki co najwyżej na przyszłość, a więc prawomocne rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie ma charakteru prejudycjalnego dla niniejszej sprawy; 4. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, według której przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., a postępowanie musi dotyczyć tego samego rozstrzygnięcia; 5. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1-2 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, pomimo tego, że zaskarżone zażaleniem postanowienie wydał pracownik PINB, który podlega z mocy prawa wyłączeniu od udziału w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia PINB w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił obszerną argumentację podkreślając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania. Wskazał, że obecnie istniejący stan stosunków własnościowych do gruntów położonych pod budynkiem, będącym przedmiotem niniejszego postępowania, jest niewątpliwy i bezsporny, zaś rozstrzygnięcie w oparciu o art. 231 k.c. miałoby charakter konstytutywny i wywierało skutek na przyszłość. Podniósł także, że nawet gdyby grunt pod budynkiem należał w całości do inwestora, to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału i tak koniecznym byłoby nakazanie całkowitej rozbiórki budynku, gdyż inwestycja narusza przepisy budowlane co do dopuszczalnej wysokości i długości budynku oraz co do wymaganej minimalnej odległości od innych istniejących budynków, w szczególności budynku skarżącego i uczestniczki G. W. Budynek samowolnie wzniesiony przez inwestora jest bowiem niezgodny z przepisami: § 12 ust. 1, § 12 ust. 2, § 12 ust. 4 pkt 3 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z § 9 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący obszernie przytoczył przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentując, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wskazał, że takie stanowisko prezentują również przedstawiciele doktryny prawa. Podniósł także, że postanowienie o zawieszeniu postępowaniu wydał w pierwszej instancji pracownik PINB w [...] (K. Ż.), który wcześniej wydał w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., następnie uchyloną decyzją [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dlatego skarżący postawił w zażaleniu zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 231 § 1 k.c., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie określonej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako okoliczność przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania organy nadzoru budowlanego uznały prowadzone postępowanie w sprawie postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] o wydanie części nieruchomości, na której znajduje się część budynku gospodarczego objętego postępowaniem naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie powództwa wytoczonego w oparciu o art. 231 § 1 k.c. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wydania decyzji w przedmiocie stwierdzonych odstępstw i możliwości zatwierdzenia ewentualnego projektu zamiennego. Zgodnie z tym przepisem samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Z kolei właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem (art. 231 § 2 k.c.). Jak słusznie wskazał skarżący obecny stan stosunków właścicielskich do gruntów położonych pod spornym budynkiem, będącym przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jest ustalony i bezsporny, zaś rozstrzygnięcie w oparciu o art. 231 k.c. miałoby charakter konstytutywny i wywierało skutek na przyszłość. Brak jest zatem przeszkód do prowadzenia postępowania naprawczego w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprawdzie zgodzić się należy z organem, że orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] miałoby wpływ na decyzję w sprawie zalegalizowania tej części inwestycji, która - w ramach odstępstw - zrealizowana została na terenie działki o nr ewid. [...] oraz zatwierdzenia przedłożonego w sprawie projektu budowlanego zamiennego. Niemniej nie można tego wpływu utożsamiać z brakiem możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji. Czym innym jest potencjalny wpływ na rozstrzygnięcie administracyjne, a czym innym brak możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w oparciu o obowiązującą podstawę prawną. Należy przy tym pamiętać, że postępowanie naprawcze prowadzone w niniejszej sprawie spowodowane zostało stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. A zatem to inwestor musi liczyć się z konsekwencjami dokonanych odstępstw, a organ nie uzależniać prowadzenia postępowania od pomyślnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Podkreślić należy, że wynik postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] jest przyszły i niepewny, podczas gdy aktualnie stan prawny nieruchomości, na której jest zlokalizowany sporny budynek jest ustalony i nie budzi wątpliwości. Nie można również zakładać, że pozostałe strony sporu cywilnoprawnego będą zainteresowane pozytywnym zakończeniem postępowania przed sądem powszechnym dla inwestora, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Takie działanie organu mogłoby zostać zinterpretowane jako naruszające wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a. zasady bezstronności i równego traktowania. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego naruszyły w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a ich działanie godzi ponadto w określoną w art. 12 kpa, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli regułę szybkiego procedowania, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Bezpodstawne zawieszenie prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu naprawczym, które powinno zostać zakończone bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.