VII SA/Wa 999/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. D. i G. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], znak [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie po rozpatrzeniu zażalenia B. D. i G. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], znak [...], odmawiające uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakładającego na B. D. i G. D. obowiązek uiszczenia kary w wysokości 22 500,00 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące pięćset złotych) za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli zakończonej budowy budynku usługowego–weterynaryjnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy dnia 14 czerwca 1960 zł Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096) określanej dalej jako "kpa" oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 51). Decyzja zapada w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie nr [...] znak [...], w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nakładającego na B. D. i G. D. obowiązek uiszczenia kary w wysokości 22 500,00 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące pięćset złotych) za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli zakończonej budowy budynku usłogowego- weterynaryjnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Organ I instancji ocenił, iż brak jest podstaw do uchylenia prawomocnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakładającego na B. D. oraz G. D. obowiązek uiszczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, kary w wysokości 22 500 zł, gdyż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania postanowienia, nieznane organowi, który wydał postanowienie, a które pozwalałyby na podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz postanowienie nie zostało wydane w oparciu o inną decyzję lub postanowienie, które następnie zostało zmienione lub uchylone. B. D. i G. D. pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając: (i) naruszenie art. 145 §1 ust. 5 kpa poprzez nieuwzględnienie ujawnienia nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w związku z tym, iż organ wojewódzki zanegował istnienie okoliczności będących podstawą odmowy wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, co w rezultacie powoduje nieistnienie okoliczności będących podstawą naliczenia przedmiotowej kary; (ii) art. 145 §1 ust. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu wydania decyzji pośrednio opartej na innej decyzji, która została uchylona (organ wojewódzki uchylił decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowanie pośrednio powiązaną z postanowieniem, którego dotyczy wniosek o wznowienie). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Organ stwierdził w uzasadnieniu, iż organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, gdyż przedstawione w zażaleniu argumenty przez skarżących pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu powiatowego. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na orzecznictwo i przytoczył argumentację m.in. zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2017 r. o sygn. akt III SA/Kr 74/11,w którym sąd podkreślił, "że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego." Organ zauważył, że decyzja organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., na którą powołują się skarżący, została wydana po postanowieniu nr [...]. W ocenie organu akta sprawy wykazały, że decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie była konsekwencją wydania postanowienia z dnia z dnia [...] marca 2017 nr [...] nakładającego obowiązek uiszczenia kary, a nie odwrotnie. Ponadto zaistniała zmiana stanu faktycznego, także miała miejsce po wydaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W ocenie organu II instancji nie został więc spełniony wymóg nakazujący, aby nowy dowód lub okoliczność istniała w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie. B. D. oraz G. D. pismem z dnia 28 marca 2018 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji. W skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia: (i) art. 145 § 1 ust. 5 kpa poprzez nieuwzględnienie ujawnienia nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w związku z tym, iż organ wojewódzki zanegował istnienie okoliczności będących podstawą odmowy wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, co w rezultacie powoduje nieistnienie okoliczności będących podstawą naliczenia przedmiotowej kary;(ii) art. 145 §1 ust. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu wydania decyzji pośrednio opartej na innej decyzji, która została uchylona (organ wojewódzki uchylił decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowanie pośrednio powiązaną z postanowieniem, którego dotyczy wniosek o wznowienie). Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że został ona wydany w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania . Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu zwykłym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na wskazanej powyżej podstawie wznawia się postępowanie, gdy spełnione zostaną zatem łącznie trzy przesłanki: - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; - okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji dokonały prawidłowego rozstrzygnięcia i zawarły w swoich orzeczeniach trafną argumentację na poparcie poglądu , co do niezaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2017r., o nałożeniu na Skarżących grzywny , w oparciu o art.145§ 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać należy, że we wniosku o wznowienie postępowania Skarżący podali, że nowe okoliczności i dowody o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynikają , ich zdaniem , z faktu wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], uchylającej wcześniejszą decyzję organu powiatowego z dnia [...] marca 2017r. nr [...] odmawiającą wnioskodawcom udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanego przez nich obiektu - i udzielającą im tego pozwolenia , na skutek odmiennej oceny przez ten organ, że wbrew stanowisku PINB , realizacja inwestycji przez Skarżących nastąpiła nie z istotnymi lecz z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno- budowlanego. B. D. i G. D. wskazali wobec powyższego na nieistnienie okoliczności będących podstawą do naliczenia kary nałożonej na nich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017r. nr [...]. Analizując powyższe uznać należy, że wskazane okoliczności ponad wszelką wątpliwość nie stanowią nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nową okolicznością faktyczną lub dowodem stanowiącym przesłankę zastosowania tego przepisu jest bowiem tylko taka okoliczność, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie była znana organowi, który wydał decyzję, a nadto – co jest decydujące w sprawie niniejszej - miała istotne znaczenie w sprawie . To zaś oznacza, że gdyby była znana organowi, w sprawie zapadłaby decyzja, co do swojej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Podkreślenia wymaga zatem , że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017r. nr [...], nakładające na Inwestorów obowiązek zapłacenia kary w wysokości 22 500 zł., w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas kontroli zakończonej budowy budynku usługowo- weterynaryjnego w [...], wydane zostało na podstawie art.59f Prawa budowlanego. Przepis ten nie uzależnia jego zastosowania od oceny, czy stwierdzone przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny czy też charakter nieistotny. Powyższe oznacza natomiast, że odmienna od organu powiatowego, ocena organu wojewódzkiego , co do charakteru tych odstępstw zawarta w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], udzielającej im wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie wzniesionego przez nich budynku usługowo-weterynaryjnego, pozostaje bez wpływu na treść postanowienia PIMB z dnia [...] marca 2017r., o nałożeniu na Skarżących opisanej wyżej kary. Nie zaistniała wobec powyższego taka okoliczność faktyczna , która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie była znana organowi, który wydał decyzję, a w szczególności - miała istotne znaczenie w sprawie . Uznać bowiem należy, że gdyby była znana organowi, w sprawie zapadłaby decyzja, co do swojej istoty identyczna z rozstrzygnięciem dotychczasowym. Ukaranie grzywną nie jest uzależnione od uznania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego , za odstępstwa istotne w rozumieniu art.36a Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. zapadła po wydaniu postanowienia nr [...], które wydane zostało w dniu [...] marca 2017r. Sąd , w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela także stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnie oceny prawnej zaistnienia przesłanki z art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. , nie zachodzi zatem potrzeba jego ponownego i pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Wskazać można jedynie na fakt, że Skarżący wskazali w skardze na " uchylenie decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie pośrednio powiązanej z postanowieniem o naliczeniu kary". Zdaniem Sądu , wydana w tej sprawie decyzja odmawiająca pozwolenia na użytkowanie spornego budynku, była konsekwencją nałożenia na Skarżących kary , postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia ich przeciwnego stanowiska , że omawiane postanowienie o nałożeniu kary zostało wydane w oparciu o decyzję nr [...]. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku .