VII SAB/Wa 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T.O. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz T. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. O. wniosła w dniu [...] listopada 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, postępowania odwoławczego od Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę dróg dojazdowych gminnych do zbiornika wodnego w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju, wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] października 2014 r. i doręczona skarżącej w dniu [...] października 2014 r. – a więc przed wniesieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Terminy te rozpoczynają swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 – data doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a kończą z chwilą wydania w tej instancji decyzji administracyjnej. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin "niezwłoczny", miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, albo mogą być wyznaczone terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 Kodeksu. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 Kodeksu, przy czym podkreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 pozostaje w bezczynności, a postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Należy w tym miejscu dodać, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego i zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 37 § 1 Kodeksu w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 wymienionej powyżej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosowanie zaś do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzemieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Równocześnie zaznaczyć trzeba, że ustawodawca dokonując zmiany art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Z kolei według orzecznictwa "przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia" (zob.: Postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., sygn.. akt: [...] – Lex 269383). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II SAB/Po 42/1, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postepowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ujmując inaczej, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia. Przy czym należy podkreślić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że wydanie przez organ administracyjny decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim wypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. Wyrok NSA z 3 września 2013r., sygn. akt: II OSK 891/13). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, uwzględniając materiał wynikający z akt sprawy, w ocenie Sądu skarga jest zasadna, z tym że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w ocenie Sądu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczególnej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. Wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt: I OSK 1204/13). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też Sąd uznał, iż mamy do czynienia w niniejszej sprawie z przewlekłością postępowania, ale nie nosząc znamion rażącej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.