VII SAB/Wa 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 22 czerwca 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 600 (sześćset) złotych; IV. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 5 stycznia 2018 r. L. L. złożyła skargę na bezczynność Burmistrza [...], polegającą na nienależytym wykonywaniu, bądź zaniechaniu wykonania zadań należących do ustawowych obowiązków organu, w przewlekłym, prowadzeniu postępowania, unikaniu wydawania rozstrzygnięcia w sprawie i wykorzystywaniu procedur na szkodę interesu prywatnego. Skarżąca zarzuciła burmistrzowi, jako funkcjonariuszowi publicznemu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, § 1-3, art. 36, art. 75, § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, § 2, art. 81, art. 107, § 1 i 3 K.p.a., art. 17 europejskiego kodeksu dobrej administracji, przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., a także złamanie art. 32, pkt. 1 Konstytucji RP, gwarantującego równość wszystkich obywateli, równe ich traktowanie i zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem skarżącej, obowiązkiem zarządcy drogi gminnej - burmistrza, jest poprawa bezpieczeństwa mieszkańców zgodnie z art. 7, ust. 1, pkt.14 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz.U. 2015, nr.16) oraz art. 20, pkt 4,10,14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, nr.14), przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg, a środkiem do tego jest właściwa organizacja ruchu zgodnie z 139 ustawy z 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008, nr 25 ze zm.) oraz zapewnienie ochrony przed zanieczyszczeniami powstającymi w związku z eksploatacją dróg, ze wskazaniem, że eksploatacja dróg nie może powodować hałasu, przekroczenia standardów ochrony środowiska poza terenem, do którego zarządzający ma tytuł prawny, do czego zobowiązuje go art. 173 i 174 Prawo ochrony środowiska. Prawo budowlane nakłada dodatkowo obowiązek okresowych kontroli, które są podstawą do podejmowania działań eliminujących w/w zagrożenia. Niewykonywanie tych obowiązków, jak w tej sprawie, stanowi bezczynność w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła, że 7 listopada 2008 r. ówczesny Burmistrz [...] polecił zdjąć znaki drogowe na ul. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wprowadzając na jednokierunkowej dotąd ulicy, będącej drogą do szkoły, ruch dwukierunkowy. Skutkiem tej zmiany było wyprowadzenie ruchu z sąsiednich ulic osiedlowych, w tym z głównej ul. [...] wyposażonej w pasy zieleni ochronnej i z całego osiedla w ul. [...], przy której stoją domy mieszkalne i nie ma pasów ochronnej zieleni. Powyższe doprowadziło do: dysproporcji w rozłożeniu ruchu kołowego, na niekorzyść ul. [...], co potwierdzają pomiary natężenia ruchu z 2009, 2011, 2012, 2017 i analiza (wykazały one, że ul. [...] przemieszcza się ok. 2000-3000 samochodów na dobę i liczba ta rośnie, a na pozostałych ulicach, przy których stoją domy mieszkalne, ruch wynosi do 200 samochodów na dobę, w zależności od lokalizacji (zał. 76-80); przekroczenia dopuszczalnej normy hałasu na ul. [...] (przejazd samochodu powoduje hałas 75- 84 db), co wynika z pomiarów BOS w 2009, 2011 i 2012 r. oraz mapy hałasu i mapy zagrożenia hałasem MWIOŚ; wibracji od niewłaściwej nawierzchni ul. [...], powodujących m.in. pękanie ścian (domy nr. [...]) i osypywania zaprawy wapiennej z fundamentów, widoczne w piwnicach; utrudnień dojazdu do nieruchomości, w tym karetek pogotowia ratunkowego i straży pożarnej; zagrożenie wypadkami; utrudnień dojazdu straży pożarnej; jazdy po chodniku przy wymijaniu skutkującą wypadkami pieszych. Dalej wskazała, że podejmowała w latach 2009-2016 interwencje u burmistrza, które nie dały żadnego efektu. Burmistrz po początkowych deklaracjach zmiany złej organizacji ruchu, zaprzestał działań. Opieszale odpowiadał na pisma, zaprzeczał faktom, negował wyniki pomiarów i analiz oraz opinii niezależnych specjalistów i urzędów wyższego stopnia. Ignorował także wnioski, które strona szczegółowo opisała. Żadne z pism nie było postanowieniem. Podejmował czynności służące przewlekaniu sprawy m.in. zlecił wykonania tzw. "kompleksowej" koncepcji zmiany organizacji ruchu na całym osiedlu, którą zaraz po jej wykonaniu utajnił i nie chciał skarżącej udostępnić. Przyczyną utajnienia był fakt, że niezależny specjalista potwierdził, że istniejąca organizacja ruchu jest wadliwa i zaproponował zmiany korzystne dla mieszkańców ul. [...]. Skarżąca stwierdziła, że wypełniając wymóg art. 52 p.p.s.a. wyczerpała wszelkie dostępne środki skargowe i szczegółowo przedstawiła swoje działania w celu zmiany organizacji ruchu. . Powyższe, zdaniem skarżącej, stanowi o bezczynności. Z tej przyczyny wniosła o zobowiązanie Burmistrza [...] do wykonania czynności wymaganych prawem poprzez spełnienie procedury kończącej proces zmiany organizacji ruchu tj. zlecenie wykonania projektu technicznego dla ul. [...], zgodnie z wariantem "Koncepcji organizacji ruchu dla obszaru osiedla [...]" inż. M. B. (zaaprobowany przez mieszkańców ul. [...]), który sprawdził się w praktyce. Wszelkiego rodzaju zastrzeżenia natury technicznej do projektu należą do kompetencji Inżyniera Ruchu [...], a nie do burmistrza. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W przekonaniu organu zmiana organizacji ruchu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie może być zakwalifikowana jako czynność administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem czynność organizacyjno-techniczna podejmowana w sferze administracji publicznej, ale o charakterze generalnym. Osoba zainteresowana zmianą organizacji ruchu, która nie zalicza się do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), nie może zatem skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu. Zdaniem organu, postępowania sądowego mającego na celu zwalczenie bezczynności organu nie może uruchomić podmiot nie mający interesu prawnego w sprawie bezczynności. Podmiot, który nie zalicza się do kręgu wymienionego w § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Organ wskazał, że warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, w tym podmioty uprawnione do złożenia projektu organizacji ruchu określa ust. 3 § 4 rozporządzenia. Są to: 1) zarząd drogi 2) organ zarządzający ruchem 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1 - 6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1 -3. Dlatego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Organ wskazał, że w jego ocenie czynności organizacyjno – techniczne zmiany organizacji ruchu są działaniami realizowanymi w sferze administracji publicznej, ale nie są to działania w sprawach indywidualnych załatwianych w formach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na marginesie organ zauważył, powołując się na orzecznictwo, ze zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, w ocenie organu, skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej ppsa), sprowadza się do badania zgodności z prawem nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być również brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w odpowiedniej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 52 § 4 ppsa (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wezwania) skarżąca wezwała w dniu 10 marca 2017r.organ do usunięcia naruszenia prawa. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kompetencja sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. W art. 12 § 1 Kpa ustawodawca nałożył na organy administracyjne obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 Kpa organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca kwestionowała wprowadzenie przez Burmistrza [...] 7 listopada 2008r. ruchu dwukierunkowego na ul. [...] poprzez zdjęcie znaków drogowych na odcinku od ul. [...] do ul. [...], które generuje zanieczyszczenia, hałas, smog i wibracje. Wprawdzie w odpowiedzi na odpowiedź na skargę organu Wobec powyższego, rzeczą organu w pierwszej kolejności była ocena, czy wniosek pochodzi od strony, czy istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia (np. sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Do podjęcia powyższych czynności obliguje bowiem organ art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Skutki prawne niespełnienia jednej lub obu z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie danego podmiotu są zróżnicowane. W razie gdy żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., jest to bezwzględna przeszkoda we wszczęciu postępowania, czyniąca niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w tej sprawie przed organem administracji publicznej. Nie wszczyna się również postępowania w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle powyższej argumentacji właściwy organ, a w tej sprawie Burmistrz [...] (będącej jednostką pomocniczą [...]), miał zatem obowiązek wydać postanowienie w trybie art. 61 a §1 k.p.a. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie art. 35 kpa uznaje się bowiem jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak adekwatnej aktywności organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu, pismem z dnia 22 czerwca 2016r. skarżąca domagała się zmiany organizacji ruchu na ul. [...], który ponowiła we wniosku z dnia 6 lutego 2017r., w którym wnosiła "o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie poprawy bezpieczeństwa osób i mienia na ul. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...], poprzez zmianę organizacji ruchu na ww. odcinku". Biorąc pod uwagę ewidentne i znaczne przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 § 1 i 2 Kpa oraz sposób prowadzenia sprawy, ograniczający się do korespondencji ze skarżącą, Sąd stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tak długi okres niezałatwienia sprawy, świadczy o kwalifikowanym naruszeniu ww. regulacji. W konsekwencji Sąd uznał, że wysokość grzywny w kwocie 600 zł (ustalona na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.) będzie stanowiła wystarczającą sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł odpowiednio, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.