VII SAB/Wa 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Ł. S .i W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Ł. S. i W. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. L. S. i W. S., zwani dalej "skarżącymi", pismem z 30 lipca 2018 r., na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"). Jednocześnie w powyższym piśmie skarżący wnieśli skargę na decyzję GINB z [...] czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. nr [...] z [...] czerwca 2003 r., znak: [...]. 2. Wnioskiem z 10 czerwca 2003 r. skarżąca L. S. wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i przyłączem kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U. M. (dalej "inwestycja"). Równocześnie z wnioskiem skarżąca przedłożyła decyzję Wójta Gminy U. M. z [...] lutego 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Starosta K. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2003 r., adresowaną do L. S. oraz W. S., udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W latach 2012-2014 przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] czerwca 2003 r. W tym samym okresie toczyło się również postępowanie wszczęte z urzędu przez Starostę K. w sprawie wygaśnięcia ww. decyzji z [...] czerwca 2003 r. z powodu przerwania robót budowlanych. Postępowanie to zostało umorzone decyzją Starosty K. nr [...] z [...] stycznia 2014 r. W dniu [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie stwierdzające, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę było prowadzone w sposób przewlekły. 3. W tym stanie rzeczy, skarżący ponownie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] czerwca 2003 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejno, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. Po rozpatrzeniu skargi na powyższe rozstrzygnięcia, wniesionej przez skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/16, uchylił decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z warunkami zabudowy, a ponadto nie można uznać za nierażącą wady polegającej na skierowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę do osoby, która nie złożyła wniosku w tym zakresie. Podstawą uchylenia obu wymienionych decyzji było więc naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Wyrok Sądu nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 4. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. powtórnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty K. z [...] czerwca 2003 r. W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. [...] Urząd Wojewódzki przy piśmie z [...] lutego 2018 r. przekazał wraz z aktami sprawy do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego odwołanie skarżących od decyzji z [...] stycznia 2018 r. Pismem z 19 kwietnia 2018 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował strony postępowania, że z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające zachodzi konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia odwołania skarżących od ww. decyzji Wojewody [...]. Jednocześnie nowy termin załatwienia ww. sprawy wyznaczony został do 19 czerwca 2018 r. 5. Pismem z 30 kwietnia 2018 r. skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego skarżący, na podstawie art. 37 w zw. z 35 k.p.a., złożyli ponaglenie w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżących na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. 6. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. 7. Odpowiadając w dniu 25 września 2018 r. na ww. skargę na przewlekłość postępowania organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że powyższe przedłużenie terminu wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy oraz konieczności analizy obszernego materiału dowodowego oraz dużego obciążenia pracownika prowadzącego powyższą sprawę. 8. W replice w stosunku do odpowiedzi organu, skarżąca L. S. podkreśliła, że rozstrzygnięcia Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze stycznia oraz czerwca 2018 r. zapadły w sprawie, która toczy się już od 2015 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę [...] czerwca 2003 r. było już kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i organom administracji wskazano kwestie wymagające ponownej oceny. Dlatego też należy uznać, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. 9. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 10. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania odwoławczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżąca L. S. zasadnie podkreśla w replice wobec odpowiedzi organu na skargę do Sądu, że postępowanie w ww. sprawie toczy się już od kilku lat, a w 2017 r. było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgromadzone w aktach dokumenty były już wcześniej wielokrotnie badane przez właściwe organy administracji. Dodatkowo, należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się okoliczności sprawy występujące na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Wszelkie późniejsze zdarzenia lub działania stron nie mają znaczenia dla stwierdzenia nieważności lub odmowy wydania takiego orzeczenia. W przedstawionej sytuacji trudno zrozumieć, dlaczego Wojewoda [...] potrzebował więcej niż sześć miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/16, do dnia wydania ponownej decyzji w pierwszej instancji. Na marginesie Sąd zauważa, że w niektórych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy datę wydania przez organ wojewódzki decyzji w przedmiocie nieważności oznacza się jako [...] stycznia 2017 r., a nie [...] stycznia 2018 r. Pomyłkę taką popełniają zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy. Postępowania w niniejszej sprawie ma jednak doprowadzić do ustalenia, czy w postępowaniu odwoławczym wystąpiła przewlekłość, którą zarzucają skarżący. GINB wyjaśnia, że odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] zostało przekazane do organu odwoławczego wraz z aktami administracyjnymi na podstawie pisma z 12 lutego 2018 r. Natomiast rozstrzygnięcie organu zapadło w decyzji z [...] czerwca 2018 r., a więc po czterech miesiącach. Należy przy tym zauważyć, że pismem z 19 kwietnia 2018 r. organ odwoławczy poinformował skarżących, że postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało zakończone i w związku z tym GINB wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia sprawy przedłużony o kolejne dwa miesiące. W odpowiedzi na skargę powołano się dodatkowo na wyjątkową – zdaniem organu odwoławczego - złożoność rozpatrywanej sprawy oraz konieczność analizy obszernego materiału dowodowego i duże obciążenie pracownika prowadzącego powyższą sprawę. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że w reakcji na przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ administracji skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 k.p.a., skierowali do GINB ponaglenie uzasadnione faktem, że postępowanie odwoławcze jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika przy tym, że GINB uznał, iż nie ma obowiązku reagowania na ponaglenie skoro wcześniej przedłużył już okres załatwienia sprawy do dnia 19 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy zapewne uznał też, że nie ma obowiązku odnieść się do ponaglenia skarżących w sposób przewidziany w znowelizowanym art. 37 k.p.a. Warto bowiem zauważyć, że od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 k.p.a. obowiązywał już w zmienionym, znacznie poszerzonym brzmieniu. Przepisy ustawy wymagają, że ponaglenie powinno być potraktowane jako szczególny środek zaskarżenia, to znaczy powinno być rozpatrzone w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5 k.p.a.), a w postanowieniu wydanym w związku z ponagleniem należy wskazać, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie, czy takie zdarzenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie organu wymaga oczywiście uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie nowy tryb postępowania nie miał jednak zastosowania zgodnie z art. 37 § 8 w związku z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., brak zatem wydanego przez organ postanowienia w przedmiocie przewlekłości było literalnie zgodne z prawem. Rzetelność nakazywała jednak, aby wskazać skarżącym w piśmie stanowiącym reakcję organu na ponaglenie, choćby przyczyny, dla których postępowanie wyjaśniające musiało trwać kolejne dwa miesiące. 11. W związku z wszystkimi wskazanymi wyżej okolicznościami, w opinii Sądu stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uznanie za przekonujące. Obszerność akt sprawy nie może uzasadniać trwającego cztery miesiące postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza że sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2003 r. była już wcześniej rozpatrywana przez organ, a dodatkowo sposób badania okoliczności sprawy został wskazany w krótkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 7 marca 2017 r. Sąd podkreśla przy tym, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy było stwierdzenie nieważności decyzji, a w takim przypadku zakres badania okoliczności istotnych jest w porównaniu z postępowaniem zwykłym poważnie ograniczone. Dodatkowo uzasadnieniem dla tak długiego okresu rozpatrywania odwołania skarżących nie może być nadmiar obowiązków pracownika. Podział obowiązków między poszczególnych pracowników organu administracji stanowi przedmiot odpowiedzialności tego organu i nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla obywatela. Zgodzić się zatem należy ze skarżącymi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do przewlekłości. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało co prawda zdefiniowane w ustawie. Użycie przez ustawodawcę takiego wyrażenia oznacza więc odesłanie do języka powszechnego, nazywanego niekiedy (nie całkiem precyzyjnie) językiem potocznym. W związku z tym przy rozpatrywaniu skargi na przewlekłość postępowania należy kierować się zdroworozsądkowymi kryteriami oceny prowadzonego postępowania i zwykłymi standardami przyjętymi dla organów administracji. Dlatego też w doktrynie przyjmuje się, że przewlekłością będzie prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, str. 44). Podobnie przewlekłość postępowania określił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, "...że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 737/18 i inne cytowane tam orzeczenia, w tym wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przewlekłości. 12. Sąd uznał natomiast, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być uznana za dokonaną z rażącym naruszeniem prawa. Istotą bowiem rażącego naruszenia prawa jest między innymi oczywistość przepisów, które powinny być zastosowane, czyli możność zastosowania ich bez potrzeby bardziej złożonej wykładni prawa, zwłaszcza w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu. W rozpatrywanej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła. Pojęcie przewlekłości jest bowiem ocenne ze swojej istoty, co wskazano wyżej. Co więcej, uznaje się, że z przewlekłością mamy do czynienia, gdy organ prowadzi postępowanie z w sposób niezgodny ze standardami – odpowiednio stosowanymi – należytej staranności działania. Biorąc pod uwagę obszerność akt zgromadzonych w sprawie niejednoznaczność niektórych zgromadzonych dowodów i wielość aktów i czynności mających miejsce wcześniej, Sąd uznał, że wskazana wyżej oczywistość przepisów w sprawie nie występowała. Dlatego też Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 13. Z przedstawionych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a. tak jak w punkcie II wyroku.