VII SAB/Wa 102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. M., S. K. i małoletniego S. M., reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J. M. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], złożonych przez [...] Sp. z o.o. w [...] oraz J. M., S. K. i małoletniego S. M., reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J. M. i do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz J.M., S. K. i małoletniego S. M., reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J. M. kwotę po 100 (sto) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz wskazanych skarżących kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; I. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. M., S. K. i małoletniego S. M., reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J. M. (dalej jako Skarżący) jest w istocie bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej przez ten organ pod numerem [...], a dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako przewoźnik lotniczy) przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s.1 - dalej jako rozporządzenie nr 261/2004), do jakiego doszło w związku z lotem z dnia [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...], na trasie [...]([...]) - [...]([...]). Skarga została wniesiona w dniu [...] sierpnia 2018 r., po uprzednim skierowaniu do organu w dniu [...] czerwca 2018 r. ponaglenia. W treści skargi sformułowano żądanie "stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa" oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Strony zachowanie organu stanowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako k.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia wniesienia skargi; 2. przepisów postępowania, tj. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy, Skarżący w dniu [...] sierpnia 2017 r. wystosowali do organu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie oceny prawidłowości opisanego na wstępie lotu i naruszenia przez przewoźnika ich praw. Skargę na powyższy lot wnieśli także inni pasażerowie. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] Prezes ULC zawiadomił o wszczęciu postępowania, w przedmiocie skargi oraz ustalił termin zakończenia sprawy na dzień [...] stycznia 2018 r. W związku z niedotrzymaniem terminu wyznaczonego przez organ na załatwienie sprawy, dnia [...] lutego 2018 r. - jak wskazał pełnomocnik Skarżących - "złożono ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, które do dnia sporządzenia skargi do sądu nie zostało rozpatrzone. W sprawie Prezes ULC wydał decyzję, niemniej na skutek przewlekłości postępowania wzrosło ryzyko związane z windykacją należności wnioskodawców - tym samym skarga jest zasadna". W opinii Skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest nie później niż w terminie dwumiesięcznym. Drugoinstancyjna decyzja Prezesa ULC podlega przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności - tym samym nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której to organ administracji publicznej dopuszcza się bezczynności na okres sześciu miesięcy, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, czy też funkcjonalnej, działając tym samym na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś z ostrożności o jej merytoryczne oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał również, że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału. Organ dość szeroko zaakcentował także znaczny wzrost liczby spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 i w 2018 roku, w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m.in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki zostały podjęte, niemniej wymagały czasu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Skarżących skierował do organu ponaglenie oraz uzupełnił wszystkie braki formalne skargi. IV. Wobec niejednoznaczności wskazań skargi (zamiennie żądającej stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania) Sąd przyjął, iż ma do czynienia w istocie z bezczynnością, bowiem sprawa prowadzona przez organ nie została ostatecznie załatwiona (nie rozpoznano wniosków o ponowne jej rozpatrzenie, wniesionych po wydanej decyzji). W związku z tym należy zauważyć, iż sensem wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność organu administracji publicznej była niewątpliwie potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić zatem na właściwym organie załatwienie sprawy. Celem przyjęcia odpowiedzialności organu za bezczynność konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podejmuje. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). Pojęcie bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny zostać zatem załatwione sprawy, które można rozpatrzeć na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności, co do zasady, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że miała w niej miejsce bezczynność organu bowiem organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (przyjmując nawet jego wydłużenie do dwóch miesięcy) i to zarówno w I jak i w II instancji. W zasadzie organ nie podjął, poza szczątkowymi reakcjami na pisma Stron, działań dowodowych oraz takich, które zmierzałyby do zakończenia postępowania. Jego zachowanie uznać zatem należy za bezczynność, brak bowiem należytej i szybkiej reakcji na zgłoszone żądania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek Skarżących i [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją Prezesa wpłynął odpowiednio w dniu [...]kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. W dacie wyrokowania w aktach sprawy brak jest jednak decyzji Prezesa ULC mocą której rozpoznano by wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie tych okoliczności Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia tych wniosków i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna bezczynność (liczona od dnia [...]maja 2018 r.), która nosi cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem brak jest decyzji procesowej wieńczącej postępowanie. Od blisko 10 miesięcy organ nie podejmuje w sprawie działań, które można byłoby nadto uznać jako uzasadniające wydłużenie postępowania. Za takie nie mogą bowiem zostać uznane zawiadomienie i postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. (po wpływie wniosków po ponowne rozpatrzenie sprawy). Podkreślić także należy, iż po złożeniu ponaglenia ([...] czerwca 2018 r.), organ podejmuje czynność procesową w dniu [...] września 2018 r. Działań organu nie należy przy tym traktować jako pozornych, nastawionych na przewlekanie postępowania, co uzasadniałoby twierdzenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W tej sprawie organ po prostu nie podejmuje terminowo działań, które zmierzałyby do szybkiego zakończenia sprawy. Dokonując powyższej oceny co do rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd wziął pod uwagę, że dla jej stwierdzenia nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczne, choć częściowo łagodzą je okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2017 oraz w 2018 roku wpłynęły do tego organu, co jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Okoliczności te nie mogą jednak wskazywać na brak rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności. Organ niewątpliwie naruszył przepisy o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto, poza wydanym w dniu [...] maja 2018 r. zawiadomieniem i postanowieniem oraz skierowanym do przewoźnika wezwaniem z dnia [...] września 2018 r. nie zakończył sprawy. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, a także poziom przyczynienia się pełnomocnika profesjonalnego do wyjaśnienia istoty sprawy. Sąd brał także pod uwagę to, że żądania Skarżących objęte były jednym pismem procesowym i były tożsame.