VII SAB/Wa 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi N.Sp. z o.o. w S. w przedmiocie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania w określonym terminie odwołania, II. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) zł, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej N.Sp. z o.o. w S. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. N.sp. z o.o. z siedzibą w S.e pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. skierowała, za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do którego pismo to wpłynęło w dniu 16 sierpnia 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nie rozpoznaniu odwołania Spółki z dnia 24 lipca 2012 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. nr [...] w przedmiocie określenia zakresu niezbędnych archeologicznych badań i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] Ś., domagając się wyznaczenia Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego terminu 15 dni na rozpoznanie odwołania Spółki oraz stwierdzenia, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w wysokości 20.000 zł oraz zasądzenia od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kosztów postępowania. 2. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że w dniu 11 lipca 2012 r. doręczono Spółce decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. nr [...], której przedmiotem było określenie zakresu niezbędnych archeologicznych badań i innych działań przy zabytku, wpisanym do rejestru zabytków na działkach [...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] Ś. w S.. Od decyzji tej Spółka wniosła w dniu 24 lipca 2012 r., za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., odwołanie skierowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które to odwołanie pismem z dnia 31 lipca 2012 r. zostało przekazane Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Do dnia wniesienia skargi, jak twierdzi strona skarżąca, odwołanie nie zostało rozpoznane, a Minister nie zawiadamiał Spółki o przyczynach nie rozpoznania odwołania w terminie, ani o przedłużeniu okresu jego rozpoznawania, nie wyznaczył także żadnej daty załatwienia sprawy. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. Spółka wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania odwołania w terminie do dnia 1 kwietnia 2013 r., i Spółka została poinformowana, że sprawa wkrótce zostanie załatwiona, a Spółka otrzyma postanowienie o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, jednakże do dnia 10 czerwca 2013 r. Minister, wbrew przekazanym Spółce informacjom, nie rozpoznał odwołania Spółki ani nie doręczył jej postanowienia o terminie załatwienia sprawy, wobec czego w dniu 14 czerwca 2013 r. Spółka ponownie zwróciła się do Ministra z ponownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego wezwania, Minister nie zajął w sprawie żadnego stanowiska, do dnia wniesienia skargi, odwołanie Spółki nie zostało rozpoznane i Spółka nie została powiadomiona o sposobie załatwienia jej odwołania oraz o terminie rozpoznania sprawy. 3. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 16 września 2013 r. poinformował, iż przekazuje odpowiedź na skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność, natomiast przy piśmie z dnia 8 października 2013 r. – po wezwaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do nadesłania akt administracyjnych, przekazał akta sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia [...] września 2013 r., którą uchylono w całości decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić zatem należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a sąd, oceniając czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu tego przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić równocześnie należy, że w trybie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może tylko orzec o obowiązku wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 35 § 3 kpa. Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. 2. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. została wydana w dniu [...] lipca 2012 r., odwołanie N.sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 24 lipca 2012 r. wpłynęło do organu w dniu 6 sierpnia 2012 r., decyzja organu drugiej instancji - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana w dniu [...] września 2013 r., skarga strony z dnia 2 sierpnia 2013 r. na bezczynność organu - do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęła w dniu 16 sierpnia 2013 r., po dwukrotnym wezwaniu Ministra do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania odwołania - pismami z dnia 15 marca 2013 r. oraz 14 czerwca 2013 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja organu drugiej instancji została wydana po wpłynięciu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu. 3. Wskazać należy, że w sprawie niewątpliwie wystąpiły okoliczności uzasadniające twierdzenie o bezczynności organu, a w dniu składania skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca miała podstawy do żądania usunięcia stanu bezczynności. Jednakże, skoro w dniu orzekania przez Sąd rozstrzygniecie w sprawie już nastąpiło, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jak również nie mógł oceniać prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155) stwierdził, że "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe jedynie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec jego wydania, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast, stosownie do wymogu wynikającego z art. 149 § 1 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja organu drugiej instancji została wydana po upływie ponad 13 miesięcy od złożonego w terminie odwołania, i już po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność. Skoro art. 35 § 3 kpa stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, to uznać należy iż było to rażącym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - dlatego też skarga została częściowo uwzględniona. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, w przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie sądowe - pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, a na podstawie art. 149 § 2 ppsa orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania - pkt IV sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.