VII SAB/Wa 106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w W. na bezczynność Prezydenta m.W. w przedmiocie nieprawidłowości przy przebudowie drogi postanawia: I. odrzucić skargę II. zwrócić Stowarzyszeniu "[...]" w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 30 czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Prezydenta m.W. w przedmiocie nieprawidłowości przy przebudowie ul. [...] w W. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do usunięcia stanu niezgodności z prawem istniejącego w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] w W. oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa). W uzasadnieniu Stowarzyszenie zwróciło uwagę na nieprawidłowości zaistniałe w trakcie realizacji ww. inwestycji, które polegają na: • obecności uskoków o wysokości 2 cm. na przejazdach dróg rowerowych przez jezdnie, • poprowadzeniu drogi rowerowej na nadbrzeżu [...], po północnej stronie al. [...] w sposób niezgodny z projektem, • braku lub wadliwym działaniu detekcji rowerów, przez co nie zapewniono automatycznego wzbudzania zielonego sygnału dla przejazdów rowerowych z sygnalizacją świetlną, • szkodliwym pochyleniu wzdłużnym ścieżki obok wyjazdu z pętli autobusowej powstałym na skutek całkowicie zbędnego przewyższenia, które należało zniwelować. Powyższe nieprawidłowości nie zostały przez Prezydenta m.W. usunięte, pomimo wezwania z dnia 16 lutego 2011 r. Tymczasem, w ocenie Stowarzyszenia, stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 46 i 48 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) zawierającego m. in. definicję detektora. W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent m. W. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalną, wskazując, iż żądanie Stowarzyszenia skierowane do Sądu nie należy do spraw objętych kognicją sądownictwa administracyjnego, której zakres został wyraźnie określony w art. 3 § 2 i § 3 ppsa. W piśmie procesowym skarżącego, które wpłynęło do Sądu w dniu 9 grudnia 2011 r., Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie Stowarzyszenia na Prezydencie m. W., jako organie samorządu ciążą obowiązki wynikające z konieczności realizacji zadań publicznych związanych z utrzymaniem dróg gminnych i powiatowych. Polegają one m. in. na prowadzeniu remontów i budowie dróg. Ponadto Miasto W. jest jednostką sektora finansów, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i obciąża ją obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy o oszczędny. Ponadto skarżący wskazał szereg obowiązków jakie ciążą na Prezydencie m.W., jako inwestorze i pozostałych uczestnikach procesu inwestycyjnego tj. projektancie, kierowniku budowy i inspektorze nadzoru inwestorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ewentualnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bądź w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Przenosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta m. W. w zakresie usunięcia nieprawidłowości w budowie ul. [...] w W. W rezultacie należy uznać, że przedmiotem skargi Stowarzyszenia nie jest bezczynność organu w zakresie wydania aktu lub czynności wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, lecz wykonanie czynności o charakterze stricte faktycznym, polegających np. na instalacji odpowiednich detektorów dla rowerzystów. Takie czynności nie podlegają kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji skarga do Sądu na bezczynność organu w przedmiocie ich niepodjęcia nie jest dopuszczalna. Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie zainicjowali trybu skargowego określonego w art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z czym skarga złożona do Sądu nie spełniała wymogów określonych w tym przepisie. Ponadto, należy podkreślić, że skarga Stowarzyszenia "[...]" dotyczy bezczynności Prezydenta m.W. (a właściwie Miasta W.- jednostki samorządu terytorialnego) jako inwestora realizującego określoną budowę, a nie organu administracji publicznej zobowiązanego do wydania określonego aktu z zakresu władztwa publicznoprawnego. Skoro Stowarzyszenie stwierdza występujące uchybienia w realizowanej inwestycji, to może zwrócić się do odpowiedniego organu, do którego obowiązków należy kontrola przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, w tym przypadku - do Powiatowego Inspektora Budowlanego dla m.W. Na marginesie przedstawionych uwag należy także zauważyć, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do Sądu. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W sprawie dotyczącej bezczynności Prezydenta m.W. skargę należy poprzedzić zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w trybie art. 37 § 1 kpa, choć w niniejszej sprawie kwestia ta – wobec niedopuszczalności skargi z innych powodów - ma drugorzędne znaczenie. Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę Stowarzyszenia "[...]" za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa.