VII SAB/Wa 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W. postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej W. w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia z dnia 25 lipca 2013 r. o możliwości popełnienia przewinienia zawodowego przez wskazane w tym piśmie osoby oraz wszczęcia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Przepis art. 3 § 2 i 3 ppsa określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 w/w ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Zatem, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a (art. 3 § 2 pkt 8). Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga na bezczynność organów przysługuje bowiem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz tam, gdzie w indywidualnych sprawach wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Zaznaczyć więc należy, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, Lex nr 552736, podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., s.378) wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nadto, warto dodać, iż skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W niniejszej sprawie wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Lekarskiej nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Bezczynność organu nie polega na niewydaniu decyzji, postanowienia lub innego aktu lub na niewykonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 176/12). Zauważyć także należy, iż sprawy w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy toczą się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.). Zgodnie z art. 21 pkt 5 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej jest organem okręgowej izby lekarskiej powołanym między innymi do wykonywania czynności sprawdzających i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach odpowiedzialności zawodowej lekarzy. Przy czym odpowiedzialność zawodowa za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza została ww. ustawie określona jako przewinienie zawodowe (art. 53). W świetle art. 76 tej ustawy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej powinno być zakończone w ciągu 6 miesięcy od dnia uzyskania informacji wskazującej na możliwość popełnienia przewinienia zawodowego. W uzasadnionym przypadku Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej może przedłużyć okres postępowania wyjaśniającego na dalszy czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy. Jednakże w przypadku niezakończenia postępowania wyjaśniającego w terminie roku, akta sprawy przekazuje się Naczelnemu Sądowi Lekarskiemu, który może przedłużyć postępowanie wyjaśniające na dalszy czas określony. Przy czym stronom przysługuje prawo złożenia do Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej zażalenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej, po otrzymaniu zażalenia na przewlekłość postępowania, może albo wydać postanowienie o przejęciu postępowania wyjaśniającego, albo zażalenie oddalić, albo przekazać postępowanie do dalszego prowadzenia przez tego samego rzecznika odpowiedzialności zawodowej, ustalając wytyczne co do sposobu jego załatwienia, wraz z wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy, albo przekazać postępowanie do dalszego prowadzenia przez wskazanego okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Z powyższych przepisów wynika odrębny od administracyjnego tryb prowadzenia postępowania i orzekania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy, w tym również odrębny tryb orzekania w sprawie przewlekłości postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy prowadzonego przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej (art. 76 ust. 4 ustawy). Brak odesłania we wskazanej ustawie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej lekarzy nie może być stosowana procedura administracyjna (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 12/12). Dodatkowo należy wskazać, że ustawa w art. 112 przewiduje, że sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego dotyczące postępowania uproszczonego; nie stosuje się przepisów o oskarżycielu prywatnym, powodzie cywilnym, przedstawicielu społecznym, o postępowaniu przygotowawczym oraz środkach przymusu, z wyjątkiem przepisów o karze pieniężnej oraz rozdziałów I-III i art. 53 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej jak i na bezczynność tego organu nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z powyższym Sąd postanowił odrzucić skargę, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.