VII SAB/Wa 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. i Fundacji [...] z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skarg na Konserwatora Zabytków [...] postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. B. J. – działając w imieniu własnym oraz w imieniu Fundacji [...] z siedzibą w S. (dalej jako: Fundacja) – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę m.in. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skarg na Konserwatora Zabytków [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wyjaśnił, że przedmiotem załączonych do skargi pism B. J. oraz Fundacji było nienależyte wykonywanie zadań przez Konserwatora Zabytków [...] wraz z wnioskami o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz o zawieszenie osoby pełniącej tę funkcję w czynnościach służbowych. Pisma te stanowią wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a. Skoro skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest władny oraz zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przedmiotowa skarga, jako niemieszcząca się w tym katalogu spraw, jest niedopuszczalna. Pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. B. J. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, uznając zarzut organu o niedopuszczalności skargi za bezpodstawny i sprzeczny z zasadami postępowania administracji państwowej określonymi w Traktacie postępowania UE oraz w Karcie praw podstawowych UE i k.p.a. W piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. Fundacja zaprezentowała tożsame stanowisko co B. J. w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. Zarządzeniem z dnia 2 lutego 2015 r. wezwano zarówno B. J., jak i skarżącą fundację, do nadesłania wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez każdą ze skarżących do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie art. 37 k.p.a., dotyczącego bezczynności ww. organu – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie B. J. nadesłała wyjaśnienia. W piśmie z dnia 21 lutego 2015 r. wskazała, że na dowód wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa załącza wezwanie pisemne do zaprzestania bezczynności skierowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 8 kwietnia 2013 r. drogą elektroniczną (e-mail). Skarżąca poinformowała, że składała też monity za pośrednictwem poczty i osobiście – ostatnio we wrześniu 2014 r., także do protokołu prowadzącej sprawę. Odręcznie sporządzała pisma i wnioski na miejscu. Wskazała ponadto, że wezwanie do zaprzestania bezczynności przekazała także w dniu 21 października 2014 r. osobiście Dyrektorowi ochrony Zabytków, w którego spotkania została sporządzona notatka służbowa. W piśmie Fundacji z dnia 26 stycznia 2015 r., podpisanym przez B. J. (prezesa zarządu Fundacji), powołano te same dowody, które B. J. złożyła w imieniu własnym przy piśmie z dnia 21 lutego 2015 r. B. J. wyjaśniła jednocześnie, że w sprawie zabytku [...] [...] występuje przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawsze w podwójnej roli – jako właścicielka zabytku i jako prezes Fundacji, mającej siedzibę w tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) –dalej jako: p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej będzie dopuszczalne po uprzednim złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia – po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych brak było wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez B. J. oraz Fundację do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., dotyczącego bezczynności organu w zakresie objętym późniejszą skargą do sądu administracyjnego. W tej sytuacji brak ten obciążał stronę skarżącą, która powinna wykazać, że złożyła do organu stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego trybu stanowi bowiem stanowi warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Zarządzeniem z dnia 2 lutego 2015 r. wezwano stronę skarżącą do nadesłania wezwania złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W pismach z dnia 21 lutego 2015 r. strona skarżącą wskazała, iż dowodem takim jest załączone wezwanie przesłane do organu e-mailem w dniu 8 kwietnia 2013 r. oraz notatka służbowa z dnia 21 października 2014 r. Z notatki służbowej sporządzonej przez Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wynika, że w dniu 21 października 2014 r. odbyło się spotkanie z B. J. w związku z jej skargą na wielokrotne naruszenie obowiązujących przepisów, niepodejmowanie postępowań, brak reakcji i wielokrotne niewydawanie decyzji administracyjnych przez Departament Ochrony Zabytków w sprawach, z którymi B. J. występowała do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zarzuty B. J. dotyczyły w szczególności spraw: – zespołu dworsko-parkowego w K. i lokalizacji w ich sąsiedztwie wytwórni asfaltu; – lokalizacji nowej inwestycji przy ul. [...] [...] w S. i zagrożenia, jakie miała wywołać dla obiektu zabytkowego przy ul. [...] [...]; – wyburzeń obiektów i budową nowego dworca PKP w S. i związanej z tym – zdaniem B. J. – sprzecznej z prawem działalności Miejskiego Konserwatora Zabytków [...]; – rozbiórki obiektów postoczniowych w G.. B. J. formułowała jednoznaczne i kategoryczne zarzuty, używając sformułowań o "braku jakiejkolwiek reakcji Departamentu Ochrony Zabytków" (w odniesieniu do sprawy dworu i parku w K.), "braku jakiejkolwiek odpowiedzi na złożone przez nią skargi" (w odniesieniu do dworca w S., obiektów postoczniowych w G., przebudowy i rozbiórki [...] w S.), "usuwaniu z akt lub niewłączaniu do akt konkretnych dokumentów – decyzji prokuratury", a także wręcz oszustwa w odniesieniu do akt prowadzonych postępowań i ignorowaniu faktów naruszania prawa przez organy pierwszej inst. W związku z tak poważnymi zarzutami Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków podjął decyzję o ich szczegółowym zweryfikowaniu i zadeklarował w trakcie spotkania przekazanie B. J. pisemnej odpowiedzi i odniesienie się w niej do zarzutów stawianych Departamentowi oraz jego pracownikom. W ocenie Sądu nadesłana notatka służbowa nie może stanowić dowodu wniesienia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a to z kilu powodów. Przede wszystkim pamiętać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności wyrażona w art. 14 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą formę pisemną powinny mieć nie tylko rozstrzygnięcia wydawane przez organy, tj. decyzje administracyjne, ale także inne czynności procesowe organu i stron postępowania powinny być utrwalone na piśmie lub posiadać formę pisemną. Dotyczy to więc także zażalenia do organu wyższego stopnia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa składanego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone nie tylko pisemnie, ale także ustnie do protokołu. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Przedłożona przez stronę skarżącą notatka służbowa z dnia 21 października 2014 r. nie może być uznana za dowód dokonania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa już z tego tylko powodu, że notatka służbowa nie zapewnia zachowania wymaganej dla tej czynności formy pisemnej. Forma ta zachowana byłaby w przypadku złożenia podania na piśmie lub ustnie do protokołu, nie może być zaś udokumentowana w formie notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu z odbytego spotkania, która nie zawiera elementów wymaganych przez art. 63 § 2 i § 3 oraz art. 68 k.p.a. Przeciwko przyjęciu, że strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., przemawia jednak przede wszystkim treść przedłożonej notatki służbowej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skarga na Konserwatora Zabytków [...]. Wyczerpanie trybu warunkującego dopuszczalność złożenia tej skargi powinno więc polegać na dokonaniu – w formie przewidzianej art. 63 § 1 k.p.a. – wezwania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez spowodowanie ustania stanu bezczynności w sprawie ze skarga na Konserwatora Zabytków [...]. W treści wezwania należy dokładnie określić zarzucane naruszenie prawa w postaci bezczynności, jak również precyzyjnie wskazać sprawę, w której organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Tylko bowiem tożsamość wyraźnego zarzutu zawartego we wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z zakresem wniesionej później skargi do sądu administracyjnego warunkuje wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z treści notatki służbowej z dnia 21 października 2014 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy B. J. podczas spotkania sfomułowała konkretne żądania lub wnioski procesowe dotyczące spraw prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a jeśli tak – to jakie. Dokument ten wskazuje bardziej na fakt jej niezadowolenia z działalności organu w sprawach bardzo ogólnie opisanych w treści notatki, toteż nie można wykluczyć, iż celem spotkania w dniu 21 października 2014 r. było złożenie skargi lub wniosku podlegającego rozpatrzeniu na podstawie działu VIII k.p.a. W treści notatki służbowej brak jest przede wszystkim wyraźnego odniesienia się do sprawy skarg na Konserwatora Zabytków [...], a także do zarzucanej organowi bezczynności w tej sprawie. Po wtóre, zauważyć należy, że skargę w niniejszej sprawie wniosła B. J. – występująca w imieniu własnym, oraz Fundacja – działająca przez prezesa zarządu w osobie B. J.. Po stronie skarżącej występują dwa podmioty i każdy z nich winien wykazać samodzielnie, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być złożone zatem i przez B. J. występującą w imieniu własnym, i przez Fundację. W sytuacji, w której B. J. występuje w podwójnej roli, składając oświadczenie woli w imieniu Fundacji jako osoba uprawniona do jej reprezentacji (prezes zarządu) musi wyraźnie zaznaczyć, w czyim imieniu występuje. Brak takiego wyraźnego zastrzeżenia powoduje, że złożone przez nią oświadczenia będą traktowane jako wniesione tylko w jej własnym imieniu – z pominięciem faktu reprezentowania Fundacji. Nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której B. J. wyraźnie występuje jedynie w imieniu własnym, a następnie wykorzystuje fakt, iż jest prezesem zarządu Fundacji, by później tłumaczyć czynności dokonane przez nią bez wyraźnego zaznaczenia, że działała też w imieniu Fundacji jako wykonane również w imieniu Fundacji. Drugi powołany dowód – wniosek wysłany w dniu 8 kwietnia 2013 r. – został wprawdzie złożony wyraźnie w imieniu zarówno B. J., jak i Fundacji, ale również w tej sytuacji jego treść i forma wykluczają uznanie go za wezwanie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Strona skarżąca załączyła bowiem wydruk e-maila wysłanego do organu w dniu 8 kwietnia 2013 r., w którego treści wskazuje, że w załączeniu przesyła wnioski z wezwaniem do zaprzestania bezczynności oraz wydania decyzji we wszystkich niezałatwionych sprawach. Z uwagi na fakt, iż wniosek, o którym mowa, stanowił jedynie załącznik do wiadomości, brak jest pewności, czy przedstawiony przez stronę skarżącą wniosek, datowany na dzień 7 kwietnia 2013 r., stanowił ten sam wniosek, który został załączony do e-maila. Nie mogło także ujść uwadze Sądu, że wniosek z dnia 7 kwietnia 2013 r., skierowany do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, został wyraźnie sformułowany nie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, lecz jako oparty o przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej wniosek o wydanie informacji publicznej. Strona wnioskowała o wydanie, w formie zestawienia, wykazu wszystkich wydanych do tej pory odmownych decyzji i postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Generalnego Konserwatora Zabytków ze skarg B. J. oraz Fundacji w wymienionych we wniosku sprawach, a także o wydane odrębnej informacji – zestawienia spraw (skarg), w których Minister do tej pory nie podjął postępowania. Co istotne, wśród spraw wymienionych we wniosku nie wymieniono w sposób jednoznaczny żadnej skargi B. J. ani Fundacji na Konserwatora Zabytków [...]. W niniejszej sprawie B. J. oraz Fundacja nie wyczerpały trybu warunkującego dopuszczalność skargi na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skarg na Konserwatora Zabytków [...] – nie złożyły wezwania od usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a.. W świetle powyższego należy uznać, iż skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga podlega odrzucenia także – a w zasadzie przede wszystkim – z innego powodu. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt – na co trafnie zwrócił też uwagę organ w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotem złożonej skargi jest zarzucana organowi bezczynność w sprawie pism (wniosków) na nienależyte wykonywanie zadań przez Konserwatora Zabytków [...] wraz z wnioskami o wszczęcie postepowania dyscyplinarnego oraz o zawieszenie osoby pełniącej tę funkcję w czynnościach służbowych. Pisma te stanowią w istocie skargi oraz wnioski uregulowane w Dziale VIII k.p.a. Wyjaśnić należy, iż procedura skargowa unormowana w tym dziale stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg, wniosków i petycji. Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skargi te załatwiane są w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W związku z tym ocena prawidłowości prowadzenia tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy zatem także skarga na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1340/11 i z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu wniesioną skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skarg na Konserwatora Zabytków [...] uznać należy za niedopuszczaną. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.