VII SAB/Wa 109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi K. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania ze skargi K. F. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, III. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi, o której mowa w pkt. II miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej K. F. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. K. F. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wskazując, że przewlekłość organu dotyczy rozpoznania sprawy ze skargi K. F. złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) 261/2004. Skarżąca wniosła ponadto o: - zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") do wszczęcia postępowania administracyjnego z przedmiotowej skargi, - wymierzenie grzywny, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, - zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że w dniu 10 stycznia 2019 r. skierowała do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Skarga została doręczona w dniu 15 stycznia 2019 r. W związku z brakiem wszczęcia postępowania skarżąca w dniu 17 września 2019 r. wniosła ponaglenie do Prezesa ULC w przedmiocie braku wszczęcia postępowania. Ponaglenie to zostało skutecznie doręczone do organu w dniu 20 września 2019 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wszczął postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Prezes ULC wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że rzeczywiście w dniu 15 stycznia 2019 r. do Urzędu wpłynęła skarga pasażerki K. F. o stwierdzenie naruszenia przez [...] praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Organ potwierdził, że w dniu 20 września 2019 r. do Urzędu wpłynęło ponaglenie skarżącej w związku z przewlekłością organu. Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwał przewoźnika lotniczego do przedłożenia dowodów istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2021 r. Następnie w dniu 21 kwietnia 2020 r. wpłynęła do organu, przesłana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W dniu 15 maja 2020 r. przewoźnik lotniczy przesłał wyjaśnienia w sprawie. Organ, uzasadniając wniosek o oddalenie wniesionej skargi, podniósł, że w przedmiotowej sprawie czas rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wynika z olbrzymiego wzrostu liczby skarg, które wpływają obecnie do Urzędu na działalność przewoźników lotniczych. W 2018 r. wpłynęło do organu ponad 17 000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 r. do organu wpłynęło ol. 7200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych – prawie 3000 – załatwianych przez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. W ocenie organu jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez PULC. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Ponadto organ podkreślił braki kadrowe w Komisji Ochrony Praw Pasażerów oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji. Zdaniem Prezesa ULC, mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz treść art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Powyższe stanowisko uzasadnia okoliczność, iż oceniając całokształt działań Prezesa Urzędu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić iż dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny w ocenie Prezesa Urzędu jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia określającego zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przez organ. W skierowanym do Sądu piśmie z dnia 4 września 2020r. organ wskazał, że została wydana przez Prezesa ULC decyzja z dnia [...] lipca 2020 r., znak[...] którą umorzono postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca w dniu 9 lipca 2020 r. poinformowała organ o fakcie wypłaty przez przewoźnika należnego na jej rzecz odszkodowania i wycofała skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Załączono powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi K. F. jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania w zakresie rozpoznania jej skargi z dnia 10 stycznia 2019 r. na naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Zdaniem Sądu z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przewlekle jest również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.) Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), NSA podkreślił, że w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 Kpa., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 10 stycznia 2019 r. skierowała do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC, pomimo podejmowanych przez organ działań, jest zasadna, ponieważ organ zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że od momentu wpływu wniosku strony skarżącej (15 stycznia 2019 r.) aż do skierowanego do skarżącej pisma organu z dnia 20 kwietnia 2020 r. zawierającego zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwanie przewoźnika lotniczego do przedłożenia dowodów istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, daje się zauważyć brak konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. W tym okresie, tj. przez okres ponad 15 miesięcy, trudno dostrzec, aby w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej; zwłaszcza, że organ całkowicie zaniechał poinformowania strony o przyczynach przewlekłości, a wyznaczony w dniu 20 kwietnia 2020 r. (po 15 miesiącach od wpływu do organu skargi inicjującej postępowanie) termin załatwienia sprawy (30 kwietnia 2020 r.) był rażąco odległy. Należy też podkreślić, że nawet pomimo ponaglenia, wystosowanego przez pełnomocnika skarżącej w dniu 20 września 2019 r., organ przez kolejne 7 miesięcy nie podjął żadnych działań dla załatwienia sprawy, nie wszczynając w tym okresie nawet postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił czas przewlekłości w prowadzonym przez Prezesa ULC postępowaniu jako znaczny. Okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrost liczby spraw, które w 2017 oraz w 2018 roku wpłynęły do tego organu (w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań tego Urzędu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do przewlekłości organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej przewlekłości postępowania – zwłaszcza, że Prezes ULC bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Okoliczności te miały jednak znaczenie dla tut. Sądu w zakresie odstąpienia od wymierzeniu organowi na wniosek skarżącej grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Sąd uznał, że choć przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, to Prezesowi ULC nie można przypisać złej woli i umyślnego odwlekania wydania decyzji. Rzeczywiście, tak wielki napływ spraw o naruszenie prawa pasażerów, na który organ się powołuje mógł bowiem doprowadzić do faktycznych trudności w załatwieniu sprawy w terminie; ta zaś okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od nakładania grzywny. Zdaniem Sądu należało oddalić skargę w zakresie żądania przyznania od Prezesa ULC na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". W świetle tego ostatniego przepisu przyznana na rzecz skarżącej suma pieniężna może maksymalnie wynieść pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez Sąd sąd sumy pieniężnej także z urzędu. Skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w żaden sposób. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie brak jest także konieczności dyscyplinowania organu poprzez zasądzenie omawianej sumy, gdyż omawiane postępowanie zostało umorzone, albowiem przewoźnik lotniczy wypłacił skarżącej należne odszkodowanie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przyznana na rzecz skarżącej ww. sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę należało oddalić W ocenie Sądu wynikające z art. 149 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku), albowiem decyzją Prezesa ULC z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] umorzono postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca w dniu 9 lipca 2020 r. poinformowała organ o fakcie wypłaty przez przewoźnika należnego na jej rzecz odszkodowania i wycofała skargę na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2, orzekł jak w pkt I, II, III oraz IV sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata - 480 zł.