VII SAB/Wa 11/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. i E. M. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu administracyjnego w sprawie wniosku D. i . M. z dnia 10 października 2007 r. – w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżących D. i E. M. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] – magazyn izotermiczny, przy ul. [...] w M.. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], ww. organ architektoniczno-budowlany zmienił decyzję Nr [...] oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W dniu 12 października 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek D. i E. M. z dnia [...] października 2007 r. o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz o przeprowadzenie czynności kontrolnych na terenie budowy budynku [...] – magazyn izotermiczny, realizowanej przez I. S.A., na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że w trakcie budowy, wbrew ich woli oraz z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, elementy konstrukcji budynku oraz instalacji kanalizacyjnej posadowiono na działce nr 149, której są właścicielami. Zdaniem wnioskodawców roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa budowlanego, dlatego domagają się wstrzymania budowy w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponadto wskazali, że północna ściana realizowanego obiektu budowanego na działce nr [...] posadowiona została w odległości 4 metrów od stacji paliw LPG, którą wybudowali na działce nr [...], na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2006 r. ([...]), a następnie uzyskali pozwolenie na użytkowanie. Z tych względów, zdaniem wnioskodawców budowa budynku piekarni szwajcarskiej realizowana jest w strefie zagrożenia wybuchem i w odległości mniejszej niż dopuszczają to przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada i 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063). Dlatego, kontynuowanie ww. inwestycji stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, skutkiem czego spełniona została również przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wnioskodawcy powołali się na wyrok z dnia 8 marca 2000 r., sygn. II SA/Gd 170/98, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie tego przepisu jest prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska". W dniach 7 i 9 listopada 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły dwa pisma D. i E. M., w których domagali się natychmiastowego przeprowadzenia kontroli budowy budynku [...]. Pismem z dnia 9 listopada 2007 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił I. S.A. o wyznaczeniu na dzień 26 listopada 2007 r. kontroli prowadzonej rozbudowy piekarni szwajcarskiej – magazynu izotermicznego, przy ul. [...] w M.. Podczas kontroli m.in. protokolarnie stwierdzono, że kierownik budowy posiada odpowiednie uprawnienia budowlane, dziennik budowy jest założony i uzupełniany na bieżąco, teren budowy ogrodzony. Ponadto, nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W dniu 5 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo z dnia 3 grudnia 2007 r., stanowiące uzupełnienie wniosku z dnia 10 października 2007 r. W piśmie tym D. i E. M. wskazali, że postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], które zostało wydane we wznowionym postępowaniu administracyjnym dot. decyzji o pozwoleniu na budowę [...] – magazyn izotermiczny, Starosta W. wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę (jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę). Zdaniem wnioskodawców, doręczenie ww. postanowienia inwestorowi powoduje, że nie może on prowadzić prac budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. W takich okolicznościach kontynuowanie prac budowlanych skutkuje koniecznością ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego, organ nadzoru budowlanego powinien skontrolować wpisy w dzienniku budowy i porównać je ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na wniosek z dnia 10 października 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował ustanowionego przez wnioskodawców pełnomocnika, że podczas kontroli, którą przeprowadzono w dniu 26 listopada 2007 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji Nr [...] i zmieniającej ją decyzji Nr [...] Starosty W.. Ponadto przy realizacji inwestycji nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź zagrożenia życia. Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował, że w związku z wniesieniem przez inwestora zażalenia na postanowienie Starosty W. o wstrzymaniu pozwolenia na budowę, postanowienie to nie jest ostateczne. Z tych też względów nie ma podstaw prawnych by organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu, przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie będzie możliwe dopiero po uchyleniu decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę. W dniu 3 grudnia 2007 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 37 k.p.a., wpłynęło zażalenie D. i E. M. na nie załatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W odpowiedzi na ww. zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 24 grudnia 2007 r. wskazał, że wobec faktu wydania już przez organ architektoniczno-budowlany postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien poinformować inwestora oraz kierownika budowy – poprzez dokonanie odpowiedniego wpisu do dziennika budowy – o braku podstaw do kontynuowania robót budowlanych po dacie wydania ww. postanowienia, a następnie rozważyć możliwość skorzystania z sankcji karnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego w przypadku dalszego ich prowadzenia. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], Starosta W. uchylił decyzję Nr [...] i zmieniającą ją decyzję Nr [...], oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę piekarni szwajcarskiej – magazyn izotermiczny. Decyzja ta wpłynęła do PINB w dniu 27 grudnia 2007 r. Jednak na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, ww. decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]). Pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformował D. i E. M., że ustanowiony w sprawie ich pełnomocnik będzie informowany jako strona o stanie sprawy, dlatego ww. winni kontaktować się ze swoim pełnomocnikiem. W dniu 21 stycznia 2008 r. (data wpływu do organu) skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. złożyli D. i E. M., wnosząc o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wyroku postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych przez I. S.A. w M. na działkach nr [...], w M.. W uzasadnieniu wskazali, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). A zatem, od dnia doręczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. żądania wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych biegnie termin na załatwienie sprawy, o którym traktuje art. 35 § 1 lub § 3 k.p.a. Natomiast, w niniejszej sprawie, przez załatwienie sprawy należy rozumieć sposób, o którym stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. organem publicznym wyższego stopnia jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto organ administracyjny poinformował Sąd, że wnioskodawcy w dniu 9 października 2007 r. udzielili pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania ich we wszelkich postępowaniach przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz Sądem Najwyższym. Powołując się na treść art. 32 k.p.a. organ stwierdził, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zdaniem PINB w W., w niniejszej sprawie czynności nie wymagały osobistego działania skarżących, pomimo tego w całym postępowaniu strony prowadzą działalność dwutorowo, tzn. osobiście oraz przez pełnomocnika, co jest niezgodne z przepisami k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo należy wskazać, że terminy do wniesienia skargi do Sądu przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść, aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Ponadto podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Powyższy wymóg nie dotyczy jednak prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez stronę skarżącą. Bezczynność w sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie, co do zasady, powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek z dnia 10 października 2007 r. o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych nie został rozpoznany przez organ administracji publicznej, pomimo licznych interwencji skarżących. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku organów administracyjnych, brak jest prawnych przeszkód do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie. Fakt, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji Starosta [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przesądza o zwolnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wstrzymanie robót na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 Prawa budowlanego . Postanowienie Starosty z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], następnie utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia 5 stycznia 2008 r., zostało wydane w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla [...], jak również zostało wydane w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną, tj. art. 152 § 1 k.p.a. Przepis ten o charakterze procesowym wprowadza możliwość zastosowania przez organ administracyjny ochrony tymczasowej aktu administracyjnego na etapie wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący w swoim wniosku domagają się wstrzymania nie decyzji administracyjnej, lecz prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, ponieważ ich zdaniem zaszły przesłanki o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Swoje żądanie skarżący oparli więc o zupełnie inną podstawę prawną, jak również domagali się wszczęcia zupełnie innego postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Z tych względów, ewentualne przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie i wydanie rozstrzygnięcia nie będzie powodowało nieważności postępowania z przyczyny o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nie będzie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Skarżący domagali się wstrzymania prowadzonych robót budowlanych właśnie z ww. przyczyn. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w związku z wniesieniem przedmiotowego wniosku w dniu 26 listopada 2007 r. przeprowadził na terenie budowy [...] – magazyn izotermiczny kontrolę, z której sporządził protokół. Podczas tej kontroli organ administracyjny nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podjął działania zmierzające do rozpoznania wniosku skarżących, tj. przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji pod kątem, czy zachodzi przesłanka do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Natomiast organ administracyjny nie dokonał żadnego rozstrzygnięcia w wyniku tych ustaleń, Organ nie uczynił tego również po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, bowiem chociaż w toku kontroli z dnia 23 stycznia 2008 r. ustalił, że na terenie przedmiotowej inwestycji inwestor nie prowadzi prac budowlanych a wykonywane są tylko prace porządkowe. Dodać trzeba, że stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z dnia 24 grudnia 2007 r. powołujące się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1098/04, nie jest zasadne, a stan opisany w przywołanym wyroku nie ma zastosowania w tej sprawie. Jest oczywiste, że gdy zostało już wydane przez organ architektoniczno-budowlany postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, okoliczność ta powinna być wpisana do dziennika budowy. Jest też oczywiste, że w przypadku dalszego prowadzenia robót organ może skorzystać z sankcji karnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powołał w pełni stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w dalszej części uzasadnienia ww. wyroku. NSA bowiem wskazał dalej, że niezależnie od przedstawionych wyżej okoliczności, organowi nadzoru budowlanego przysługują środki prawne przewidziane w art. 50, 51 Prawa budowlanego. Pomimo nie zastosowania się inwestora do postanowienia o wstrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, prócz sankcji karnych przewidzianych w rozdziale 9 Prawa budowlanego, organ nadzoru ma zatem kompetencję do prowadzenia postępowania także w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie również w przypadku, gdy inwestor pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, orzeczonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., prowadzi nadal roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. winien zatem rozpoznać wniosek E. i D. M. z dnia 10 października 2007 r. przez wydanie stosownego dla okoliczności faktycznych i prawnych sprawy aktu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.