VII SAB/Wa 11/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi P.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania: I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania odwołania P.W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2022 r. znak[...]; II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt II wyroku, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. W. w dniu 24 listopada 2022 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości i rażącej bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, a także o wymierzenie grzywny Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 19 lipca 2022 r. złożył za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków skierował odwołanie pismem z dnia [...] lipca 2022 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, czym nadał bieg terminowi rozpatrzenia odwołania, który zgodnie z art. 35 i art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego kończył się w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentacji przez organ. W związku z tym, że organ uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy, nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazał przyczyny zwłoki i nowego terminu, skarżący pismem z dnia [...] września 2022 r. wystosował w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie do organu w sprawie braku decyzji administracyjnej. Ponaglenie nie odniosło skutku do dnia sporządzenia skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odwołanie P. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2022 r. zostało rozpoznane decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), z których wynika, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w zakresie rozpoznania odwołania P. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych. Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu, do którego wpłynęła w dniu 25 listopada 2022 r. Przed wniesieniem skargi P. W. wypełnił wynikający z art. 53 ustawy wymóg, składając stosowne ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność i przewlekłość jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, przy czym sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W związku ze złożeniem skargi zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, zauważyć trzeba, że zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Natomiast pod pojęciem "przewlekłości" należy rozumieć sytuację, w której "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Definicje te zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r. sygn. II OSK 871/22, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe lub wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan przewlekłości występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania" (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie przywołanego wyroku, z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. NSA zwrócił przy tym uwagę, że z art. 149 p.p.s.a. jasno wynika, że niezależnie od tego, czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy przewlekłość, sąd administracyjny stosuje te same środki prawne. W rozpoznawanej sprawie organowi zarzucono w skardze zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało zainicjowane złożeniem przez P. W. odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...]. Odwołanie złożone w dniu 20 lipca 2022 r. za pośrednictwem Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało przekazane przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 28 lipca 2022 r. i wpłynęło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z aktami sprawy w dniu 1 sierpnia 2022 r. Bezsporne jest, że w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. sprawa nie została przez organ załatwiona. Zauważyć przy tym trzeba, że Minister nie stosował w rozpoznawanej sprawie art. 36 k.p.a. Analiza akt administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, wobec czego orzeczono, jak w pkt II wyroku. Postępowanie w sprawie zostało zakończone w dniu 17 stycznia 2023 r. wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji znak DOZ-APN.650.334.2022.AB, którą organ utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2022 r. Minister rozpoznał zatem odwołanie złożone przez P. W., co nastąpiło już po wniesieniu skargi do Sądu (skarga została złożona w dniu 24 listopada 2022 r.). Czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania P. W. od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt I wyroku). Sąd uznał jednocześnie, mając na uwadze przedstawione wcześniej rozumienie bezczynności i przewlekłości, że skarga nie jest zasadna w zakresie, w jakim zarzucono Ministrowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak bowiem wskazano, z przewlekłością mamy do czynienia, gdy terminy ustawowe lub terminy wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a. jeszcze nie upłynęły. Bezsporne jest w rozpoznawanej sprawie, że terminy ustawowe wynikające z art. 35 k.p.a. upłynęły, a przy tym Minister nie wyznaczał nowego terminu rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. Sąd oddalił zatem skargę w powyższym zakresie (pkt V wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności sprawy, uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Orzekając w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż bezczynność czy przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2021 r. sygn. III OSK 495/21, z 27 lipca 2017 r. sygn. I OSK 823/19, z 11 lutego 2020 r. sygn. II OSK 2546/19, z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2015 r. sygn. IV SAB/Po 19/15). Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził postępowanie zainicjowane odwołaniem P. W. od dnia 1 sierpnia 2022 r. (w tej dacie odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra) do dnia 17 stycznia 2023 r., kiedy to wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie od wpływu odwołania do dnia wydania decyzji organ nie podejmował jakichkolwiek czynności. Sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego i winna zostać załatwiona w terminie miesiąca od wpływu odwołania do organu. Tymczasem Minister przy rozpoznawaniu odwołania P. W. pięciokrotnie przekroczył termin ustawowy wynikający z art. 35 k.p.a. Taka zwłoka nie znajdowała uzasadnienia ani w samym charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Organ odwoławczy uchybił ponadto wynikającemu z art. 36 k.p.a. obowiązkowi zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Na ocenę rażącego charakteru bezczynności Ministra wpłynęła również okoliczność, że do szybkiego zakończenia sprawy nie zmotywowało organu ani złożenie przez skarżącego ponaglenia (w dniu 28 września 2022 r.), ani nawet wniesienie przez niego skargi do Sądu na bezczynność organu. Od dnia wpływu skargi do organu (25 listopada 2022 r.) do wydania decyzji (17 stycznia 2023 r.) upłynęły jeszcze prawie dwa miesiące. Znamienne jest przy tym również, że Minister, pomimo tak dużej zwłoki w wydaniu decyzji, udzielając odpowiedzi na skargę P. W. nie przedstawił jakichkolwiek przyczyn zwłoki, jednocześnie ocenił skargę jako niezasadną i wniósł o jej oddalenie, zdając się nie mieć świadomości naruszenia przepisów przy rozpoznawaniu sprawy. Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Główną funkcją grzywny, o której mowa w powołanym przepisie, jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy, przerwanie bezczynności organu i doprowadzenie do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednakże również prewencyjny charakter grzywny. Ma ona służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości w innych postępowaniach. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, biorąc pod uwagę rażący charakter bezczynności organu, że zasadne jest wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w wysokości pięciuset złotych, w celu zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji niepodejmowania czynności w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt VI wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (100 zł).