I OSK 823/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz B.T., M.T. i A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 267/18 w sprawie ze skargi B.T., M.T. i A.T. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2018 r. po rozpoznaniu skargi B.T., M.T. i A.T. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 1 000 złotych oraz zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący i "wymierzenia organowi grzywny". Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym powyżej zakresie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie "rozprawy administracyjnej". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu; 2) art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 35 § 3 kpa przez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności ustał przez wydanie 15 maja 2018 r. decyzji kończącej postępowanie. Odrębną skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając to rozstrzygnięcie w zakresie przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie kwoty 21 357 zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie art. 149 § 2 ppsa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem mającym na celu przeciwdziałanie bezczynności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżących jest swego rodzaju zadośćuczynieniem, które powinno być przyznane w słusznej wysokości przy uwzględnieniu sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracyjny oraz stopnia winy tego organu. Pismem z 4 czerwca 2021 r. skarżące zmodyfikowały powyższe żądanie, podwyższając je do kwoty 25 837,35 zł z uwagi na zmianę wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skarg kasacyjnych, dokonał kontroli instancyjnej jedynie w zakresie punktów 3 i 4 zaskarżonego wyroku, dochodząc do wniosku, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Wobec tak zakreślonych granic zaskarżenia poza zakres rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wykraczała sprzeczność pomiędzy żądaniem zawartym w skardze dotyczącym oceny przewlekłości postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju a treścią wyroku, w którym doszło do rozpoznania skargi na bezczynność tego organu. Zatem pomimo zawarcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej B., M. i A. T. zastrzeżeń względem słuszności przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji opieszałości organu, wobec wyraźnego ograniczenia zakresu zaskarżenia do punktów 3 i 4 wyroku, stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie mogło być przedmiotem oceny w ramach kontroli instancyjnej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 149 § 1a ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy odnotować, że obowiązujące przepisy nie definiują bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ani nie określają okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, rozpoznając to zagadnienie. Powoduje to, że sąd orzekający w sprawie musi odwołać się do językowego rozumienia tego wyrażenia. Analiza językowa tego wyrażenia wskazuje, że rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, przy czym brak jest wymogu, aby wszystkie te okoliczności miały miejsce w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Odnosząc się przeto do zarzutu skargi kasacyjnej organu, dotyczącej błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności należy wskazać – co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji – że organ przez długi okres pozostał w stanie bezczynności, nie podejmując na bieżąco działań mających na celu zakończenie postępowania. Dodatkowo należy podnieść, że zawiadomienie o nowym terminie zakończenia tegoż postępowania nie zostało wysłane do strony bezpośrednio po upływie kodeksowego terminu załatwienia sprawy, ale dopiero po roku od jej wszczęcia w instancji odwoławczej. Znamienne jest także, że również złożone w sprawie ponaglenie nie odniosło skutku w postaci podjęcia czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania. Przedłużający się okres tego postępowania i analizy materiału dowodowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, na który powołuje się organ. Okoliczności te pozwalają zatem uznać, że działania organu posiadały niewątpliwie cechy pozwalające odróżnić je od przypadków "zwykłego" opóźnienia w załatwieniu sprawy, tj. przypisać stwierdzonej bezczynności charakter bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 kpa należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju dotyczącego naruszenia art. 149 § 2 ppsa poprzez wymierzenie organowi grzywny, podnieść należy, iż Sąd I instancji przyznał skarżącym od organu sumę pieniężną, nie wymierzył zaś grzywny. W myśl powyższego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Należy podkreślić, że zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych wskazane powyżej środki są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1283/20, z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 1931/21, z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3455/19, czy z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Jednocześnie należy wskazać, że wprawdzie jak wskazano to powyżej, środki przewidziane w art. 149 § 2 ppsa mają charakter środków dyscyplinująco-represyjnych, to jednak przyznaniu stronie skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 ppsa przemawiał nie tylko czas trwania organu w bezczynności, ale przede wszystkim brak realizacji obowiązków ciążących na nim z mocy art. 36 § 1 kpa oraz brak prawidłowej reakcji na ponaglenie. Pozwala to uznać, że te samem okoliczności, które legły u podstaw uznania, że bezczynność organu miała charakter rażący, powinny skutkować zastosowaniem dodatkowego środka przewidzianego przywołanym przepisem. Jak wskazano bowiem powyżej, postawa organu prezentowana w toku postępowania odwoławczego jednoznacznie wskazywała, że charakter działań organu istotnie odbiegał od "zwykłego" opóźnienia, które można by tłumaczyć niepełną obsadą urzędu czy kumulacją rozpatrywanych spraw. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. W sprawie niniejszej pozostaje poza sporem, że organ kilkunastokrotnie przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Uznać zatem należało, że w świetle powołanych regulacji oraz okoliczności sprawy przyznanie skarżącym kwoty 1000 zł nie narusza prawa. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wniesionej przez B.T., M.T. i A.T. podnieść należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19). Skarżące wniosły o przyznanie im sumy pieniężnej w maksymalnej możliwej wysokości wynoszącej pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Nie wskazały przy tym okoliczności przemawiających za przyznaniem im tej kwoty w żądanej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny przyznający sporną sumę musi brać pod uwagę nie tylko jej funkcję odszkodowawczą, ale także mieć na uwadze, że stanowi ona dodatkowy środek o cechach dolegliwości finansowej dla organu zależny od charakteru i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na organie, ale także stopnia zawinienia organu. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania, tak aby takim samym stopniem dolegliwości nie były obciążane organy, które naruszyły ciążące na nich obowiązki w różnym stopniu albo stopień zawinienia tych organów był odmienny. Naruszenia stwierdzone w rozpoznawanej sprawie z całą pewnością pozwalały na stwierdzenie, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała charakter rażącego naruszenia prawa pozwalającego na zastosowanie środków dodatkowych wynikających z art. 149 § 2 ppsa, ale nie pozwalały na przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Należy bowiem wskazać, że zarówno w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, jak i w zakresie wysokości sumy pieniężnej, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły także szczególne okoliczności pozwalające na zwiększenie przyznanej skarżącym przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej. W konsekwencji powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 ppsa należało uznać za niezasadne. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w sentencji.