IV SAB/Wa 267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi B. T., M. T. i A. T. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody P. z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących B. T., M.T. i A. T. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących B. T., M. T. i A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca B. T., działająca w imieniu własnym oraz swojej małoletniej córki A. T., wniosła do tut. Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość w prowadzeniu postępowania odwoławczego przez Ministra Infrastruktury, uprzednio Ministra Infrastruktury i Budownictwa, od decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak sprawy: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości położonej w R., obręb [...] B. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę A. G. S. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji R.-D.. Skarżąca, na zasadzie art. 149 § 2 kpa., wniosła o przyznanie od organu odwoławczego sumę pieniężną w wysokości [...] zł, stanowiącą połowę dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 roku z dnia 9 lutego 2018 roku (M.P. z 2018 r; poz. 187). W skardze skarżąca zarzuciła niedotrzymanie ustawowo przewidzianych terminów dla załatwienia sprawy administracyjnej, sprawa bowiem winna była zostać zakończona w lutym 2017 r., tymczasem od dnia wniesienia odwołania (data nadania odwołania listem poleconym - [...] grudnia 2016 r.) upłynęło ponad 18 miesięcy. Organ jako datę graniczną zakończenia postępowania odwoławczego wyznaczył dzień [...] marca 2018r., co miało miejsce prawie rok po wszczęciu przedmiotowego postępowania. Nadto, na co wskazała skarżąca, organ nie podał stronom wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn opóźnienia - naruszając tym samym art. 36 kpa., a także nie pouczył o przysługującym stronie prawie wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż Wojewoda P. powołaną decyzją ustalił odszkodowanie na rzecz A. T. - zmarłego męża skarżącej (następcy prawni B. T. - żona oraz córki: M. T. i A. T.), za prawo własności ww nieruchomości, przejętej pod inwestycję drogową, wywłaszczonej z mocy prawa na rzecz Województwa P.. Od powyższej decyzji A. T. wniósł w dniu [...] grudnia 2016 r. odwołanie. Na etapie postępowania odwoławczego ([...] czerwca 2017 r.) wpłynął do organu akt poświadczenia dziedziczenia (z dnia [...] maja 2017 r.) po zmarłym A.T., zgodnie z którym spadek po nim nabyły: żona B. T. oraz córki A. T. i M. T. w udziałach wynoszących po 1/3 części. Niezależnie, Wojewoda P. pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przekazał organowi odwoławczemu kopię skróconego aktu zgonu A. T.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Minister Inwestycji i Rozwoju zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o wskazanie czy spadkobiercy Ww zmarłego podtrzymują wniesione przez niego odwołanie, w odpowiedzi na które pismem z dnia [...] maja 2018 r. poinformowano, iż je podtrzymują. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, powołując się na zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 Kpa, iż obowiązany był podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stąd też w przedmiotowym postępowaniu Minister zobligowany był m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących, co było finalnie powodem uchybienia ustawowemu terminowi. Podniósł także, iż mógł rozstrzygnąć przedmiotową sprawę dopiero po uprzednim wyjaśnieniu kwestii podtrzymania odwołania przez spadkobierców A. T. i po ustaleniu powyższego Minister Inwestycji i Rozwoju wydał w dniu [...] maja 2018 r. decyzję. Organ nadto wskazał, iż choć czynności nie były podejmowane na bieżąco, to jednak powyższe było wynikiem prowadzenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju ponad 2000 spraw odszkodowawczych, a które prowadzi tylko 15 referentów. Także jak podniósł, należało mieć na względzie wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych, tak jak przedmiotowa, i wielość niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego etc.), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć). W ocenie organu odwoławczego, pomimo iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z kpa, to z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, przedłużony czas prowadzenia postępowania był usprawiedliwiony. Niezależnie organ wskazał, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego. Natomiast decyzja, uchylająca decyzję organu I instancji, ostatecznie wydana została w dniu [...] maja 2018 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. Stosownie do treści art. 52 §1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. W orzecznictwie wskazuje się, iż niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu (gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 k.p.a.). Ten warunek wynikający z ww art. 37 § 1 k.p.a. został przez skarżącą spełniony. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wskazać należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, do organu została wniesiona w dniu [...] maja 2018 roku, zostało rozpoznane odwołanie skarżącej co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 cyt. przepisu). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11.12.2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Podkreślić należy, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie w sposób niewątpliwy z rażącym naruszeniem prawa organ odwoławczy prowadził postępowanie odwoławcze, nie podejmował żadnego działania od daty przekazania odwołania (pismem z dnia [...] grudnia 2016 r.), a także pomimo wystosowanego za pismem przekazanym w dniu [...] czerwca 2017 r. ponaglenia, również nie podjął żadnej czynności. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., dopiero po blisko roku, wyznaczył, na zasadzie art. 36 § 1 kpa., nowy termin załatwienia sprawy, wskazując jako datę graniczną zakończenia postępowania dzień [...] marca 2018 r. Powyższego terminu Minister także nie dotrzymał. Wielomiesięczne przerwy pomiędzy jednostkowymi formalnymi czynnościami, jak np wskazanie ww terminy zakończenia postępowania jednoznacznie wskazują, iż organ pozostawał w bezczynności. Przedmiotowa sprawa mogła być i powinna była zostać bez żadnych przeszkód załatwiona w terminie krótszym, niezbędnym do uwzględnienia przyczyn od organu niezależnych tak jak w badanej sprawie śmierć osoby odwołującej się. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż Minister wystąpił do Ww spadkobierców o udzielenie wyjaśnień w zakresie podtrzymania wniesionego przez zmarłego odwołania pismem datowany na dzień [...] kwietnia 2018 r., w sytuacji gdy wstąpienie do sprawy przez spadkobierców wnoszącego odwołanie A. T. zostało organowi przekazane listem poleconym nadanym już w dniu [...] czerwca 2017 r. Powyższe, zdaniem Sądu jednoznacznie wskazuje na brak aktywności organu i chęci jak najszybszego rozpoznania odwołania. Nie znajduje uzasadnienia fakt, iż analiza dokumentów potwierdzających dziedziczenie zajęła organowi blisko 10 miesięcy. Takie działanie potwierdza jedynie wskazane powyżej twierdzenia, iż postępowanie, którego dotyczy skarga, prowadzone było w sposób rażący, powodujący naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i trwało zdecydowanie dłużej niż to było konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy również uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył odwołania, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez organ odwoławczy okoliczności dotyczące wielości spraw, ich skomplikowania czy brak wykwalifikowanych pracowników.. Organ winien tak organizować swoją pracę aby moc sprostać ustawowym terminom przewidzianym dla załatwienia spraw administracyjnych, tym bardziej, iż w ocenie Sądu, przedmiotowa sprawa nie wymagała szczególnych wiadomości specjalistycznych, tym samym znacznego nakładu pracy, wbrew twierdzeniem organu, nie była to bowiem sprawa szczególnie skomplikowana. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną określoną w pkt 4 wyroku, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za trwającą osiemnaście miesięcy bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa. Jednocześnie, z uwagi na rozpoznanie przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] maja 2018 roku odwołania, bezpodstawnym było zobowiązanie organu do wydania w rozstrzygnięcia stąd też w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Reasumując zdaniem Sądu, wobec zaistniałego stanu bezczynności, należy stwierdzić ewidentne naruszenie zasad związanych z szybkością i prawidłowością postępowania organu administracji. Sprawa ta została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła bezczynności w postępowaniu organu. Zgodnie zaś z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze przepis art. 200 p.p.s.a.