II OSK 3455/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Łd 9/19 w sprawie ze skargi A.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 9/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A.M. (skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez uznanie za nieuzasadnione żądania skarżącego w zakresie żądania przyznania mu od organu sumy pieniężnej, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że jedyną przesłanką przyznania sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji bezzasadnie odmówił przyznania mu sumy pieniężnej pomimo uciążliwości i przykrości, z którymi wiązało się przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Cudzoziemiec przytoczył okoliczności zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które jego zdaniem przemawiały za przyznaniem mu sumy pieniężnej w takiej wysokości. W ocenie skarżącego kasacyjnie przemawiał za tym fakt, że został o pozbawiony faktycznej możliwości przekraczania granicy, albowiem wiązałoby to się z kłopotliwą procedurą wizową, co uczyniło niemożliwym realizację jego prawa do przemieszczania się i pozbawiło możliwości bezpośredniego kontaktu z rodziną. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Wobec tego, samo stwierdzenie przez sąd bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa – nie powoduje automatycznie obowiązku przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3817/18). Podkreślić należy, że Sąd I instancji podał argumentację, która w jego ocenie przemawiała za barkiem konieczności przyznania na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) o cudzoziemcach pobyt skarżącego kasacyjnie w Polsce do dnia wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy był legalny. Ponadto w oparciu o art. 88za ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1265) skarżący kasacyjnie zachował także uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce w procedurze legalizacji pobytu i pracy po upływie ważności posiadanego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy. Powyższą argumentację Sądu I instancji należy w pełni podzielić i zaakceptować. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie nie twierdzi, że legalny pobyt na terytorium Polski w okresie trwania procedury związanej z wydaniem kolejnej decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stanowił przeszkodę prawną do przekraczania granicy, co ewentualnie skutkowałoby pozbawieniem go bezpośrednich kontaktów z rodziną, lecz że było to znaczące utrudnienie narażające go na "kłopotliwą i długotrwałą procedurę wizową". Istotne przy tym jest, że wniosek został złożony w dniu [...] listopada 2018 r., decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2019 r., a do [...] grudnia skarżący posiadał wizę uprawniająca go do podróżowania na Ukrainę. Należy również podkreślić, że jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko reprezentowane przez NSA w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi przewlekłość mógł zostać osiągnięty bez przyznania od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłaszanego przez Prezesa GUS. Przy czym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa zważywszy, że po wniesieniu przez skarżącego skargi na przewlekłość, a przed dniem wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku - organ wydał przewidzianą prawem decyzję. W tej sytuacji za zbędne uznać należało stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Powyższe rozważania przesądzają tym samym o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. biorąc pod rozwagę charakter sprawy.