VII SAB/Wa 117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. skargi K Z na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w spawie skargi o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażera I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania ze skargi K Z na naruszenie przez przewoźnika lotniczego Polskie Linie Lotnicze LOT S.A. z siedzibą w W praw pasażerów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje skarżącemu K Z od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumę pieniężną w kwocie 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego K Z kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. Z. (dalej jako Strona Skarżąca), jest bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod numerem [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE z 2004 ., nr 46, s. 1) w związku z lotem wykonywanym przez przewoźnika lotniczego P. "[...]" S.A. w W. o oznaczeniu kodowym [...] w relacji S. - L. Skarga została wniesiona w dniu 5 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu), a w jej treści sformułowano zarzut niezałatwienia żądania Strony w terminie wyznaczonym przepisami prawa. Z akt sprawy i uzasadnienia skargi wynika, że Strona wniosła do organu w dniu 31 sierpnia 2018 r. kompletną skargę o stwierdzenie naruszenia jej praw przez przewoźnika lotniczego. Jedyną korespondencją jaką otrzymała w sprawie było zawiadomienie z dnia 7 maja 2019 r. informujące ją i przewoźnika o złożeniu skargi i wzywające jednocześnie do zajęcia w tej sprawie wiążącego stanowiska. Poinformowano wówczas Skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 listopada 2019 r. W sprawie nie wyznaczono wcześniej żadnego terminu jej załatwienia. Strona próbowała uzyskać stosowną informację telefonicznie lecz nikt w urzędzie nie odbierał połączeń. Ponadto w dniu 3 marca 2019 r. wysłała e-mail na adres Kancelarii ULC zawierający prośbę o udzielenie informacji o wynikach postępowania i zapytanie o powody takiego stanu rzeczy. Na ten e-mail organ nigdy nie odpowiedział. Wedle oświadczenia, w dniu 22 lipca 2019 r. w siedzibie organu Strona zapoznała się z materiałami postępowania stwierdzając, że pomimo upływu jedenastomiesięcznego okresu, prowadzący nie wykonał żadnych czynności. Nie podjął żadnych działań w celu zakończenie postępowania bez zbędnej zwłoki. Fakt przeglądania akt obrazują przy tym dołączone do skargi fotokopie. Zdaniem Strony Skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest nie później niż w maksymalnym terminie dwumiesięcznym. II. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z przyczyn formalnych, zaś w razie przystąpienia do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie. Organ podkreślił okoliczność, że w 2018 roku wpłynęło około 17.000 skarg w I i II instancji. W roku 2018 nastąpił więc ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań ULC powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast od początku roku 2019 (styczeń-marzec) wpłynęło do ULC już około 7.200 skarg, zaś po 1 kwietnia 2019 r. założono kolejnych 3.000 spraw. Jedną z przyczyn takiej sytuacji jest uchwała Sądu Najwyższego wydana w dniu 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, którą przesądzono roczny termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. W wyniku powyższej sytuacji, Prezes zobowiązany jest do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczność dokładnego ustalania stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. Organ zwrócił uwagę, iż wpływ na jego pracę ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez jego pracowników ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów rozpoznawanych spraw. W chwili obecnej każdy z pracowników średnio prowadzi ponad 1.500 spraw. Jednocześnie Ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (około 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (około 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu terminów rozpatrzenia wniosków. Działanie organu nie jest tym samym nacechowane złą wolą, a trudnościami organizacyjnymi, wynikającymi z przyczyn od organu niezależnych. Nie można zatem w sprawie przyjąć, że zaszła podstaw do stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości w tym z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu, przy czym forma takiego ponaglenia, z uwagi na jego cel notyfikacyjny zamiar wystąpienia do sądu, jest w istocie dowolna (byle był dostatecznie wyraźna). Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga z formalnego punktu widzenia dotyczy żądania stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Strona Skarżąca skierował do organu ponaglenie (zob. k. 21 i 29 akt sądowych). IV. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło jednak do zarzuconej w skardze bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega owa "bezczynność" i "przewlekłości" postępowania. Niewątpliwie pojęcia te zostały rozgraniczone w ustawie procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), przy czym bezczynność organu należy traktować jako brak jakiejkolwiek reakcji na zgłoszone żądanie. Z kolei nieco inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu" ma "przewlekłość". Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Do pewnego momentu każde postępowanie może zatem formalnie spełniać zarówno przesłanki dla uznania bezczynności jak i przewlekłości organu, dlatego konieczne jest dokonanie rozgraniczenia i przyjęcie, które cechy przeważają. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała charakter rażący. Odnośnie zaś do żądania stwierdzenia bezczynności i konsekwencji z tym stanem związanych należy wskazać, iż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję kończącą postępowanie (zob. decyzja z dnia [...] września 2019 r. - w aktach), co ma wpływ na zgłoszone żądanie. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w możliwie najkrótszym czasie. Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia jej bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi. Organ co prawda załatwił sprawę po wniesieniu skargi, co w związku z żądaniem Strony orzeczenia zarówno o bezczynności jak i przewlekłości przesądza o konieczności umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu (por. pkt I wyroku), niemniej jednak w sprawie ani razu przed dniem 7 maja 2019 r. organ nie dopełnił obowiązków informacyjnych przewidzianych w przepisach k.p.a. W aktach prawy znajduje się wewnętrzna dokumentacja mailowa urzędu z lutego 2019 r., pismo z 26 lipca 2019 r. i z 19 sierpnia 2019 r. oraz zawiadomienie z tej daty. Pomimo tego o podejmowaniu takich działań nie informowano strony. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że zaistniała w niej niedopuszczalna przewlekłość postępowania (od dnia 1 października 2018 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w I instancji), która nosi przy tym cechy rażącego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, iż organ nigdy nie poinformował Strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Przedłożył do akt ogólne pisma dotyczące spornego lotu. Jak się wydaje, dopiero po wizycie Strony w urzędzie sprawa zyskała odpowiedni bieg i w przeciągu miesiąca została załatwiona merytorycznie. Przyjmując rażący charakter przewlekłego działania organu Sąd wziął pod uwagę to, że dla jego stwierdzenia nie było wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy połączone z ustaleniem podejmowania pewnych czynności procesowych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu przy jednoczesnym podejmowaniu czynności w sprawie). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być więc znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowana niedbalstwem organu (podobnie, choć w ramach bezczynności wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji przyjąć należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy. Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu kończącego postępowanie jako znaczne. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ nie reaguje niezwłocznie na skargę (zawiadomienie wydano dopiero w dniu 7 maja 2019 r., a więc znacznie po ustawowym terminie, w którym sprawę należało rozpatrzeć). Charakter rażący ma brak jakichkolwiek działań organu w sprawie i nieinformowanie Strony o wynikach podejmowanych czynności (w dalszym jej etapie). Sąd nie znajduje argumentów, aby takiego zachowania organu nie traktować jako rażąco naruszającego prawo procesowe związane z rozpatrywaniem wnoszonych przez pasażerów skarg. Obciążenie ilością spraw nie może w tym przypadku tłumaczyć braku jakiejkolwiek rozsądnej reakcji na obowiązki procesowe. Sąd oczywiście dostrzega okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2018 roku oraz na początku roku 2019 wpłynęły do organu, co jego zdaniem jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia. Sąd dostrzega też i to, że uchwała bezpośrednio wpłynęła na zwiększenie obciążenia organu. Sytuacja ta jest jednak organowi wiadoma od połowy 2017 roku, zaś w chwili obecnej mamy początek roku 2020, a decyzję końcową wydano w rok po złożeniu skargi. Jest to wystarczający czas, aby zreorganizować działalność urzędu, w bądź co bądź powtarzalnych jeżeli chodzi o główne zagadnienie sprawach. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności nie mogą prowadzić do wniosku, że organ nie jest przewlekły w swym działaniu, ani że stwierdzona przewlekłość nie ma charakteru rażącego. Jak już wskazano, pomimo wyraźnie brzmiących przepisów k.p.a., organ nie podjął żadnych czynności, które stanowiłyby choć namiastkę realizacji zasady informowania i wyjaśniania przyczyn zwłoki. Dodatkowo wyjaśnienia jakich żądał organ, a o których nie informował strony, dotyczą ogólnie pojętego lotu, nie zaś cech indywidualnych związanych ze Stroną postępowania wnioskującą o podjęcie działań względem przewoźnika i mających wpływ na długość trwania sprawy. O ile więc powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu przewlekłości postępowania, o tyle ma już ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny za stwierdzone przewlekłe działanie, czy też na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem sumy pieniężnej w kwocie 250 zł. Przyznanie jej w wyższej wysokości, postulowanej w skardze połowy dopuszczalnej kwoty grzywny, byłoby sankcją nazbyt dolegliwą, nie uwzględniającą sytuacji organu jak i nie do końca kompensacyjnej roli takiego świadczenia (również rola oddziałująca). W tym przypadku Sąd uwzględnił zatem to, że interes Strony nie został ostatecznie naruszony tj. uzyskała ona pozytywną decyzję zaś przewoźnik nie jest zagrożony upadłością, a więc ewentualne wyegzekwowanie przyznanego odszkodowania nie jest wątpliwe. W tym przypadku kwota 250 zł jest zatem wystarczająca. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w pkt II-IV sentencji. O kosztach postępowania powstałych w niniejszej sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uznając, że składa się na nie wpis od skargi.