VII SAB/Wa 118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. L. i J. L. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej I. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania aktu w związku ze złożonym odwołaniem A. L. i J. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. w terminie 21 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Ministra Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w kwocie 3000 zł (trzy tysiące złotych); IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. L. i J. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SAB/Wa 118/13 UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga A. L. i J. L. z dnia [...] września 2013 r. na bezczynność Ministerstwa Transportu i Budownictwa Gospodarki Morskiej w sprawie nr [...]. Skarżący zarzucili Ministrowi bezczynność w przedmiocie nierozpatrzenia w terminie określonym w art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "ustawą", wniesionego przez nich odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej [...][...]-[...] w km 0+000 - 16+776". W powyższej skardze A. i J. L. wnieśli o uznanie bezczynności Ministra i wyznaczenie mu terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pod numerem [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o nr [...]. W dniu [...] marca 2013 r. złożyli do ww. Ministra wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które jednak nie wywołało żadnego rozstrzygnięcia w postaci wydania decyzji. Wskazali, że zgodnie ze spec ustawą termin minął. Podnieśli, że ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6-16 K.p.a. nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 K.p.a., który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Wykonując dyspozycję określoną w art. 12 K.p.a., organ administracji publicznej nie może uczynić tego kosztem praw strony, w szczególności wynikających z zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), prawa do pełnej informacji (art. 9 K.p.a.) oraz prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 K.p.a. Zasada sformułowana w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 K.p.a. Udzielając odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 1-3 K.p.a., ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 K.p.a. Dodał, że zgodnie z art. 11g ust. 2 ustawy, odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni. Organ zaznaczył jednak, iż proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, ich zawiłości i wielopłaszczyznowego charakteru oraz obszerności zgromadzonego w takich sprawach materiału dowodowego. W trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych Minister, działając jako organ drugiej instancji, obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w K.p.a. Stosując się do zasady wyrażonej w art. 7 i 77 K.p.a. Minister, stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister zobligowany jest m.in. do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji, analizy dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach stron skarżących. Dalej Minister wskazał, że odwołanie A. i J. L. nie jest jedynym odwołaniem wniesionym od decyzji Wojewody [...] . Minister rozpatruje również zarzuty podniesione przez innych właścicieli nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej, co nierozerwalnie wiąże się z dodatkowym nakładem czasu, jaki organ administracji publicznej zobowiązany jest poświęcić na weryfikację zastrzeżeń skarżących co do planowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo, w toku prowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania odwoławczego w sprawie omawianej inwestycji, strony skarżące, oprócz licznych zarzutów podniesionych w odwołaniach, odrębnymi pismami wniosły kolejne uwagi i zastrzeżenia dotyczące zarówno przebiegu przedmiotowego przedsięwzięcia, jak również planowanych przez inwestora konkretnych rozwiązań technicznych związanych z ww. inwestycją. Minister wskazał, iż stosownie do art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając na względzie przywołane wyżej przepisy K.p.a., jak również orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, organ administracji publicznej orzekający w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązany jest w każdym przypadku zweryfikować zasadność zarzutów stron skarżących w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich, Minister wystąpił do inwestora o wypowiedzenie się co do uwag i wniosków zawartych w pismach właścicieli nieruchomości objętych planowanym przedsięwzięciem. Po uzyskaniu stanowiska inwestora w zakresie wniesionych w sprawie zarzutów Minister, realizując zasadę określoną w art. 9 K.p.a., obligującą organ prowadzący postępowanie do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, obowiązany był przesłać ww. stanowisko stronom skarżącym, celem umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, stosownie do treści art. 10 K.p.a. Strony skorzystały z przysługującego im prawa i wniosły uwagi do stanowiska inwestora, które po raz kolejny organ zobowiązany był przekazać inwestorowi, a następnie udzieloną przez inwestora odpowiedź - stronom postępowania. Minister podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania za każdym razem zawiadamiał wszystkie strony postępowania odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy. Dodał, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym wyjaśnia m.in. kwestie dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej własność A. i J. L., która powstanie po podziale działki o nr ew. [...], obręb [...][...], zatwierdzonym decyzją Wojewody [...]. W celu wyjaśnienia ww. kwestii konieczne jest współdziałanie organu administracji publicznej oraz inwestora. Wskazać jednakże trzeba, że inwestor w piśmie z dnia 2 września 2013 r., znak: [...], przedstawił niewystarczające wyjaśnienia i informacje, w związku z czym nastąpiła konieczność ponownego wezwania go do wyjaśnienia, czy i w jaki sposób działka o nr ew. [...], obręb [...][...] (powstała z podziału działki o nr ew. [...]), stanowiąca własność A. i J. L., będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, a w przypadku stwierdzenia braku takiego dostępu, do wskazania sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla ww. działki, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651, ze zm.). Z uwagi na powyższe, wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie możliwe będzie po jednoznacznym określeniu przez inwestora przewidzianego sposobu zapewnienia działce o nr ew. [...], obręb [...][...], dostępu do drogi publicznej, przeanalizowaniu przez Ministra całokształtu materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag i zastrzeżeń skarżących, wniesionych w związku z realizacją uprawnień wynikających z art. 9 i 10 K.p.a., jak również przedstawionego przez inwestora stanowiska w zakresie tych zastrzeżeń. W tym miejscu należy również wskazać, że na mocy rozporządzenia rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1390) utworzono Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Przekształcenie, o którym wyżej mowa polegało na włączeniu do dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, obsługującego sprawy działu rozwój regionalny, komórek organizacyjnych dotychczasowego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, obsługujących sprawy działów budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, gospodarka morska, transport. Jednocześnie zniesiono Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zatem w dniu wydania przedmiotowego wyroku właściwym organem administracyjnym w niniejszej sprawie jest Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając zatem na uwadze istotę niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju można postawić zarzutu bezczynności i zobowiązać go do załatwienia sprawy w określonym terminie. Dodatkowo Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu ma charakter rażący. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z artykułu 35 § 1 i 3 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 na gruncie niniejszej sprawy doznaje ograniczenia poprzez treść art. 11g ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż w przypadku rozpoznawania odwołania od decyzji organu I instancji wydanej na podstawie tej ustawy odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni. Przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. w tym zakresie. Przechodząc do merytorycznego omówienia sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie wpłynęło siedem odwołań indywidualnych oraz jedno zbiorowe od decyzji organu I instancji. W tym odwołanie złożyli skarżący w niniejszej sprawie A. i J. L.. Skarżący odwołanie złożyli za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 18 grudnia 2012 r. Wojewoda [...] wszystkie ww. odwołania przekazał do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 19 lutego 2013 r. Od tego dnia zatem zaczął organowi biec termin 30 dni do rozpatrzenia ww. odwołań, w tym odwołania skarżących. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy. Minister pierwszą czynność w sprawie podjął w dniu 4 marca 2013 r. Datę tę nosi pismo Ministra skierowane do Wojewody [...] o uzupełnienie akt sprawy poprzez dostarczenie w terminie 7 dni koperty, w której wniesiono odwołanie przez L. W., ew. do wskazania że pismo to zostało złożone osobiście. W tym samym dniu Minister wydał dwa kolejne pisma do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (inwestor) oraz do Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W piśmie do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Minister przekazał odwołania wskazanych w piśmie osób i wezwał do wypowiedzenia się w terminie 7 dni odnośnie wskazanych w pismach tych osób zastrzeżeń co do planowanej inwestycji. Natomiast w piśmie do Komendanta Powiatowego Policji w [...] zwrócono się o zweryfikowanie informacji zawartych w piśmie jednego z odwołujących, a dotyczących zdarzeń drogowych na drodze wojewódzkiej [...]–[...]. Dalej Minister, po otrzymaniu odpowiedzi od ww. podmiotów, w dniu 20 marca 2013 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzeniem się co do zgłoszonych żądań. Ponadto zawiadomił strony na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawy nie załatwi w terminie określonym w art. 11g ust. 2 ustawy i nowy termin wyznaczył na 31 maja 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. zostało złożone w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez skarżących oraz wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] listopada 2012 r. W dniu 26 kwietnia 2013 r. Minister wezwał ponownie inwestora –[...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z uwagi na wniesienie przez grupę mieszkańców [...] pisma z 2 kwietnia 2013 r. do wypowiedzenia się odnośnie zastrzeżeń do planowanej inwestycji. W tym samym dniu Minister odpowiedział G. I. na jej pismo. W dniu 14 maja 2013 r. Minister w nawiązaniu do pisma skarżących z dnia [...] marca 2013 r. o wstrzymanie wykonania decyzji wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych pisma poprzez określenie żądania i wskazanie przepisu na podstawie którego żądają wstrzymania wykonania decyzji. W dniu 24 maja 2013 r. ponownie organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzeniem się co do zgłoszonych żądań. Ponadto zawiadomił strony na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawy nie załatwi w terminie określonym w art. 11g ust. 2 ustawy i nowy termin wyznaczył na 31 lipca 2013 r. W kolejnym piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. Minister przekazał Dyrektorowi Departamentu Orzecznictwa II materiał na temat nieprawidłowości budowy inwestycji. W dniu 19 sierpnia 2013 r. Minister zwrócił się ponownie do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o wypowiedzenie się do zastrzeżeń do planowanej inwestycji z uwagi na wniesienie przez strony postępowania, w tym skarżących, pisma z 3 maja, 5 maja, 9 lipca 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Minister wydał postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Kolejne pismo w sprawie – z dnia 26 września 2013 r. – Minister skierował do [...] Urzędu Wojewódzkiego Następnie w dniu [...] października 2013 r. dwoma postanowieniami Minister odmówił zawieszenia postępowania w ww. sprawie. Oraz kolejnym pismem powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 31 grudnia 2013 r. Ostatnim pismem w sprawie jest pismo Ministra z dnia 21 października 2013 r. do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wzywające do wypowiedzenia się do zastrzeżeń do planowanej inwestycji zgłoszonych przez skarżących. Skarga na bezczynność organu została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 września 2013 r. Przytoczony wyżej tok postępowania Ministra wskazuje na powolny sposób rozpoznawania sprawy, w toku której pojawiały się przestoje, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności (20 marzec – 26 kwiecień 2013 r., 24 maja – 24 lipiec 2013 r.). Wszelkie okoliczności sprawy, tj. wnoszenie kolejnych pism w sprawie, nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy od lutego 2013 r. do drugiej połowy października 2013, gdy przekazano akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. przez okres 8 miesięcy oraz do dnia wydania niniejszego wyroku tj. do stycznia 2014 r. czyli przez 11 miesięcy, podczas gdy termin wskazany w ustawie wynosi 30 dni. Przez ten okres organ nie wydał decyzji w sprawie kończącej postępowanie. Organ po wpłynięciu odwołań od decyzji I instancji ma obowiązek ustalić terminowość wniesionych odwołań, sprawdzić braki formalne tych pism, zawiadomić pozostałe strony o ich wniesieniu, ew. przeprowadzić w trybie art. 136 K.p.a. dodatkowe postępowanie wyjaśniające, rozpoznać ew. wnioski procesowe, a w końcu wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Tymczasem w niniejszej sprawie działanie organu sprowadzało się głównie do żądania wypowiedzenia się przez inwestora – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] – na temat zgłoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń. Taki tryb postępowania w ogóle nie zmierzał do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać należy, że to na organie spoczywa obowiązek przeanalizowania odwołań pod kątem prawidłowości wydania decyzji I instancji. Odwołania, które wpłynęły powinny zostać przekazane pozostałym stronom, ale jedynie do wiadomości (zawiadomienie o którym mowa w art. 131 K.p.a.). Z żadnego przepisu nie wynika możliwość żądania od inwestora, a wiec strony postępowania, ustosunkowania się do podniesionych zastrzeżeń, gdyż zastrzeżenia powinien rozpoznawać organ. Działanie organu w istocie rzeczy zmierza do przerzucenia kwestii odniesienia się do zarzutów na stronę postępowania tj. inwestora. Inwestor może, co najwyżej, samodzielnie ustosunkować się do zastrzeżeń stron, ale powinien zmieścić się w terminie przewidzianym na rozpoznanie odwołania. Tym samym działania te Sąd uznał za działania pozorne i nie zmierzające do rozpoznania sprawy. Należy również pamiętać, że organ orzekający w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organ ten ma jednak obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie jeśli podnoszą je strony, oceny tych okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, a następnie wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska. To, czy w wyniku oceny okoliczności sprawy przez organ II instancji dojdzie do ewentualnej zmiany decyzji organu I instancji, powinno być wynikiem rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Należy pamiętać, że wnioskodawca przedstawia organowi kompletny wniosek wraz ze wszystkimi określonymi przez przepis dokumentami, uzgodnieniami i opiniami. Organ rozstrzygający ma zatem pełną wiedzę o zakresie poszczególnych części decyzji, a także o wpływie poszczególnych elementów tej decyzji na całość rozstrzygnięcia. Wiedzę tę, posiada również organ odwoławczy, który przejmuje kompetencje organu I instancji w drodze dewolucji i rozstrzyga co do całości sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Żaden z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera zakazu zmiany decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy powinien zatem rozważyć, czy w świetle problemów podnoszonych w odwołaniach założenia przyjęte przez inwestora są zgodne z prawem i powinny być realizowane i dać swojemu stanowisku wyraz w decyzji odwoławczej. Należy również zauważyć, że Minister przedłużając dwukrotnie termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 K.p.a., nie wskazał przyczyn które spowodowały taki stan rzeczy, co więcej przez ten okres czasu nie wykonywał szczególnych okoliczności zmierzających do zakończenia sprawy. Pierwsze przedłużenie nastąpiło w dniu 20 marca na czas do 31 maja 2013 r. drugie w dniu 24 maja 2013 r. do 31 lipca 2013 r. Zwłaszcza podczas drugiego przedłużenia sprawy jak wyżej wskazano organ nie podjął żadnych czynności w sprawie (przez okres od 24 maja do 24 lipca 2013 r.). W końcu już po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2013 r. (pismo z dnia 17 października 2013 r.). W tym stanie rzeczy niewątpliwie organ administracji publicznej uchybił wymogowi szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej określonemu w art. 12 § 1 K.p.a., załatwianiu sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 K.p.a. i z pewnością, Minister uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy wynoszącemu 30 dni. Nie może także budzić sporu, iż Minister nie informował stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy oraz w okresie od 31 lipca 2013 r. do 17 października 2013 r. o nowym ostatecznym już terminie jej załatwienia, nie czyniąc czego organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 K.p.a. Podsumowując – Sąd uznał, że w niniejszej sprawie prowadzono postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, co świadczy o tym, iż czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były w sposób nieskuteczny. Ostatecznie nie osiągnięto celu postępowania odwoławczego jakim jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Niewątpliwe organ zatem dopuścił się w sprawie bezczynności. Minister – wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach K.p.a. - nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na bezczynność postępowania jest uzasadniona, a przedmiotowe postępowanie mogło i powinno być załatwione w terminie krótszym. Podawane przez Ministra, w odpowiedzi na skargę, przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w żaden sposób nie usprawiedliwiają bezczynności organu przez tak długi okres. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W pkt III wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie sądu grzywna w wysokości 3 000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.