VII SAB/Wa 12/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Prezydenta [...] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu T.B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. T. B. pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. złożył skargę na bezczynność Prezydenta [...], w sprawie o "nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania" (sygnatura: [...]), zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez: - brak podjęcia (jakichkolwiek) działań zmierzających do rzeczowego rozpoznania sprawy, w tym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, - prowadzenie postępowania w sposób dalece niebudzący zaufania obywatela do władzy publicznej, - brak należytej i wyczerpującej informacji co do zebranych dowodów pomimo zwrócenia się strony. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie osoby zobowiązanej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 23 marca 2016 r. W uzasadnieniu skargi T. B. wskazał, że pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. został wezwany do zapłaty kwoty 50 zł tytułem opłaty dodatkowej nr [...]. W odpowiedzi na to pismo skarżący stwierdził, iż w dniu 23 marca 2016 r. nie korzystał z pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] oraz iż wobec braku jakichkolwiek dowodów na fakt, że miałby być osobą zobowiązaną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych uchyla się od obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Skarżący podkreślał, iż pozostaje jednym ze współwłaścicieli pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], co jednak nie może przekładać się na jakąkolwiek odpowiedzialność za czynności podejmowane przez każdoczesnego użytkownika. W tym w szczególności za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. W trakcie wymiany korespondencji zwrócił się także do organu o przedstawienie posiadanych przez organ i zebranych w tej sprawie dowodów świadczących o zobowiązaniu skarżącego. Organ w odpowiedzi na to wezwanie nie przedstawił żadnych dowodów świadczących, iż to skarżący jest osobą zobowiązaną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, de facto zignorował zapytanie w tym zakresie. Art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. wskazuje jednoznacznie, iż zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest osoba, która faktycznie użytkowała pojazd w strefie płatnego parkowania. Przepisy tej ustawy, ani żadnej innej, nie tworzą domniemania prawnego, z którego miałaby wynikać odpowiedzialność właściciela, a tym bardziej któregoś ze współwłaścicieli za zobowiązania użytkownika. Na żadnym etapie postępowania organ nie zwracał się do strony, ani do drugiego właściciela, celem ustalenia okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponadto, wskazał, że ostatnią czynnością podjętą w sprawie nałożenia opłaty dodatkowej, było przesłanie przez Zarząd [...] w [...] zobowiązanemu upomnienia z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]. Przesłane upomnienie było ostatnim etapem przewidzianym przez właściwe przepisy (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) przed wystawieniem tytułu wykonawczego i wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Dodał także, że Zarząd [...] przesłał do organu egzekucyjnego tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], celem przymusowego wyegzekwowania należności pieniężnych w trybie egzekucji administracyjnej. Z informacji pozyskanych od [...], pracownika Urzędu Skarbowego w [...], Działu Egzekucji Administracyjnej, wynika, że w niniejszej sprawie nie została wszczęta egzekucja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na przedmiot skargi Sąd uznał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności ocenić, czy skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, czy jest dopuszczalna. Rozważając powyższe wskazać trzeba, iż kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) określającego właściwość rzeczową sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, w myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a (art. 3 § 2 pkt 8). Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga na bezczynność organów przysługuje bowiem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć więc należy, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, Lex nr 552736). Nadto, warto dodać, iż skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje bezczynności organu w tym, iż zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie osoby zobowiązanej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu. W takim też zakresie wnosi o zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podkreślić także należy, iż obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1819/13). W niniejszej sprawie wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność Prezydenta [...] nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Jak wyżej wskazano, brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym mając na uwadze powyższe spostrzeżenia skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest niedopuszczalna. Za tym uznaniem, przemawia również fakt, iż obecnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, skarżący nie wystąpił do organu o wydanie rozstrzygnięcia, które następnie mogłoby zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, organ także nie prowadzi żadnego postępowania, które mogłoby zakończyć się aktem lub czynnością podlegającą kognicji sądu. W końcu także treści skargi na bezczynność i wniosek w niej zawarty, powoduje, że w ocenie Sądu, jest ona niedopuszczalna. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Katalog rozstrzygnięć sądu, uwzględniającego skargę, określony został w art. 149 § 1 p.p.s.a. I tak, sąd władny jest zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Trudno jest sobie wyobrazić, mając na uwadze ww. katalog, aby skarga w zakresie wskazanym przez skarżącego, mogła zostać uwzględniona. Skarżący nie może oczekiwać, że przedmiotowa skarga na bezczynność zastąpi mu, brak możliwości weryfikacji zasadność nałożenia opłaty dodatkowej, w postępowaniu sądowym. Jeżeli skarżący kwestionuje ustalenie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty, może podjąć działania w ramach ewentualnego toczącego się postępowania egzekucyjnego, wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów będzie mogło być już przedmiotem kontroli sądowej. Z tego też względu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.