VII SAB/Wa 120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. G., Z. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę oddala T. G. i Z. G. pismem z dnia 14 października 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], o odmowie wydania nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych znajdujących się na terenie działki nr. ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W., oraz nie wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący nie sprecyzowali wniosków skargi, wnosząc wprost jedynie o zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżący przedstawili bieg postępowania, który w ich ocenie skutkował nieuzasadnioną zwłoką w wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podkreślili, że pismem z dnia 5 lipca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na brak działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu sygn. akt VII SA/Wa 1569/13 po zapadłym wcześniej wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1415/12 z dnia 15 lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. (nadanym na poczcie 2 września 2013 r.) poinformował ich, że zwrócił odwołanie skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Badzoru Budowlanego nr [...], do organu I instancji. Zdaniem skarżących wynika z tej informacji, że organ I instancji przesłał odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. do organu odwoławczego bez akt sprawy. Skarżący podkreślili, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została nadana na poczcie dopiero w dniu [...] lipca 2013 r. Odwołanie od niej zostało złożone przez skarżących na poczcie [...] lipca 2013 r. Natomiast organ powiatowy przesłał odwołanie przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. nadanym na poczcie 1 sierpnia 2013 r. Następnie, po czterdziestu dniach od złożenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nadanym na poczcie 2 września 2013 r. poinformował skarżących o odesłaniu odwołania do organu I instancji, pomimo iż organ I instancji informował o przesłaniu oryginałów akt do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. Zdaniem skarżących, właśnie takie działanie stanowiło nieuzasadnioną zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślili, że przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności są wykonywane w dużym odstępie czasu, mają charakter czynności pozornych, nie prowadzących do merytorycznego załatwienia sprawy. W świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 429/11 bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W reasumpcji skarżący stwierdzili, że pomimo, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesyłając odwołanie poinformował, że akta te zostały już przesłane wcześniej do organu odwoławczego, to organ odwoławczy nie dołożył starań i nie rozpatrzył sprawy, tylko odesłał odwołanie do organu I instancji po upływie miesiąca i do dnia dzisiejszego nie poinformował skarżących o dalszym postępowaniu. Tymczasem z art. 133 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Pismem z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił odpowiedzi na skargę, uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione i wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2013 r. przekazujące odwołanie T. G. i Z. G. od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], bez akt administracyjnych I instancji. W wyniku czynności sprawdzających ustalono, że przekazane z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akta administracyjne I instancji dotyczące przedmiotowej sprawy zostały zwrócone do organu powiatowego przy piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewodzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił organowi powiatowemu odwołanie T. G. i Z. G. od decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] w celu zadośćuczynienia przez ten organ dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 133 k.p.a. i nadania sprawie właściwego biegu. W dniu [...] września 2013 r. do organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazujące akta administracyjne I instancji zwrócone za pośrednictwem organu wojewódzkiego z Sądu. W piśmie tym zawarto informację, że część akt administracyjnych I instancji została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2013 r. organ odwoławczy wystąpił do Sądu z prośbą o wypożyczenie ww. części akt administracyjnych. O powyższych czynnościach zawiadomiono skarżących, jednocześnie wyjaśniając im przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. [...] w ramach postępowania odwoławczego. Przy piśmie z dnia [...] września 2013 r. przekazano do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie skarżących na przewlekłość postępowania odwoławczego dotyczącego ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] i nie wydania rozstrzygnięcia po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1415/12. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] październia 2013 r., znak: [...], odmówił wyznaczenia organowi wojewódzkiemu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, stwierdzając, iż w niniejszym przypadku nie ma podstaw do uznania bezczynności i przewlekłości postępowania odwoławczego prowadzonego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 26 września 2013 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1845/13, informujące, że niemożliwe jest wypożyczenie akt administracyjnych z uwagi na bliski termin posiedzenia niejawnego. W związku z powyższym ponownie zwrócono się do Sądu z prośbą o wypożyczenie ww. akt administracyjnych. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona w ramach postępowania odwoławczego po skompletowaniu całości akt administracyjnych I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Zauważyć należy, że pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym także wskazano, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, Lex nr 742774). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wbrew zarzutowi skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostaje w przewlekłości. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. do organu wojewódzkiego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2013 r. przekazujące odwołanie T. G. i Z. G. od decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], bez akt administracyjnych I instancji. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że oryginały akt zostały przesłane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewodzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił organowi powiatowemu odwołanie T.G. i Z. G. od decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] w celu zadośćuczynienia przez ten organ dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 133 k.p.a. i nadania sprawie właściwego biegu. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W dniu [...] września 2013 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazujące akta administracyjne I instancji zwrócone za pośrednictwem organu wojewódzkiego z Sądu (akta administracyjne zostały zwrócone organowi powiatowemu przez organ odwoławczy przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...].). W piśmie tym zawarto informację, że część akt administracyjnych I instancji została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. W dniu [...] września 2013 r. zostało przekazane do organu II instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. odwołanie T. i Z. G. od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], wystąpił do Sądu z prośbą o wypożyczenie ww. części akt administracyjnych. O powyższych czynnościach zawiadomiono skarżących, jednocześnie wyjaśniając im przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. [...] w ramach postępowania odwoławczego. W dniu [...] września 2013 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1845/13, informujące, że niemożliwe jest wypożyczenie akt administracyjnych z uwagi na bliski termin posiedzenia niejawnego. Następnie, ponownie zwrócono się do Sądu z prośbą o wypożyczenie ww. akt administracyjnych. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe ustalenia, nie sposób uznać, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Nie można bowiem przy tym pominąć, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, powiązane jest z innymi postępowaniami zainicjowanymi przez skarżących, cechuje się wielością podejmowanych przez organ czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć, które następnie są zaskarżane w trybie administracyjnym oraz do sądu administracyjnego przez T. i Z. G.. Nie bez znaczenia dla toku oraz czasu trwania tego postępowania pozostaje zatem aktywność samych skarżących, jak również i to, że akta administracyjne krążą pomiędzy organami, co powoduje, że występuje pewna zwłoka, jednakże uzasadniona, w formalnym zakończeniu postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, mimo że akta administracyjne zostały przesłane przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. do organu odwoławczego, to w międzyczasie, gdy zostało przesłane odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., zostały one zwrócone przez organ II instancji organowi powiatowemu przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Ponadto, część akt administracyjnych znajdowała się w dyspozycji Sądu, o których wypożyczenie organ odwoławczy zwracał się. Nie można więc uznać, iż postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób pozorowany, a czynności podejmowane są w dużym odstępie czasu, co uzasadniałoby twierdzenie, że mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.