VII SAB/Wa 123/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacenie P. P. kwoty 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Dnia 20 lutego 2012 r. P. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] października 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie rejestracji lotniska wojskowego [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomimo upływu terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia wniesienia skargi Minister nie podjął żadnej czynności w sprawie. Skarżący stwierdził, że wydano decyzję rejestrującą lotnisko [...] z powierzchnią podejścia przecinającą w połowie wysokości jego budynki, co powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa statków powietrznych oraz mieszkańców. Dodatkowo skarżący podniósł, że w dniu [...] grudnia 2011 r. złożył pismo do Dowódcy Marynarki Wojennej o treści "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie lub, w przypadku uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, o jej oddalenie. Organ podał, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.). Decyzja ta nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może być także uznana za "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Kwestionowana decyzja jest pochodną zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 grudnia 2004 r., Nr 32/MON w sprawie prowadzenia rejestru lotnisk wojskowych (Dz. Urz. Mon z dnia 17 grudnia 2004 r.) – aktu wewnętrznego w resorcie Obrony Narodowej, obowiązującego jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Kontrolę zarządzeń co do ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym sprawuje Trybunał Konstytucyjny, zatem decyzja jako akt pochodny od zarządzenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem organu, wobec powyższego, skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto organ zauważył, że przedmiotowa skarga na bezczynność została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Podał, iż termin do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego określony został w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 12 grudnia 2011 r., zatem 60-dniowy termin upłynął z dniem 9 lutego 2012 r. Tymczasem, skarga została złożona w dniu 20 lutego 2012 r. W ocenie organu, wniesienie skargi z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności także powinno skutkować jej odrzuceniem, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Przepis art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że jest dopuszczalna tylko w tych przypadkach, w których organy - zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności - z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność sąd dokonuje kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a także czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie druga z ww. przesłanek niewątpliwie została spełniona albowiem skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie w aktach sprawy brak dowodu, że pismo to wpłynęło do organu administracji (a nawet, że zostało nadane pocztą) jednakże biorąc pod uwagę, że organ okoliczności tej nie kwestionował należało uznać, że skarżący zachował wymogi formalne uprawniające go do wniesienia skargi do sądu. Rację ma natomiast Minister Obrony Narodowej, że nierozpoznany przez ten organ wniosek nie dotyczy sprawy wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a to jest należącej do właściwości sądu administracyjnego. Nie ulega wszak wątpliwości, że wnioskiem z dnia [...] października 2011 r., w rozpoznaniu którego – w ocenie skarżącego – organ pozostaje w bezczynności, P. P. wniósł o "wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie wpisania lotniska [...] do rejestru lotnisk wojskowych". Decyzją tą – działając w oparciu o § 3 ust. 1 – 5 zarządzenia nr 32/MON z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru lotnisk wojskowych wpisano lotnisko wojskowe [...] do rejestru lotnisk wojskowych (pkt 1) oraz ustalono, że głównym użytkownikiem tego lotniska jest jednostka wojskowa nr [...] z siedzibą w [...] (pkt 2). Analiza tego aktu wskazuje, że nie należy on do żadnego z ww. rozstrzygnięć. W szczególności decyzja ta – wbrew nazwie - nie jest "decyzją administracyjną", o której mowa w art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wprawdzie prawo administracyjne w żadnym miejscu nie definiuje pojęcia decyzji jednakże – Sąd podzielił prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, że decyzja to władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Omawiane rozstrzygnięcie takich cech nie posiada. Rozstrzygnięcie to nie stanowi również "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej", o których mowa w pkt 4 ww. przepisu. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, że czynności, o których mowa w ww. przepisie to akty, które spełniają łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa, e) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 15.12.2010r II GSK 8/10 LEX nr 742932, wyrok NSA z dnia 19.06.20112 r. w sprawie II GSK 851/11 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].06.2011 r. takich cech nie posiada. W szczególności rozstrzygnięcie to nie ma charakteru zewnętrznego – nie jest bowiem skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Należy podkreślić, że podstawą prawną wydania tego rozstrzygnięcia było zarządzenie MON z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru lotnisk wojskowych, które w § 3 wskazywało, że lotniska użytkowane przez wszystkie rodzaje Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej wpisuje się do rejestru lotnisk wojskowych (ust.1); z chwilą wpisu do rejestru Wpisanie zatem lotniska do rejestru nie skutkuje nadaniem jakiemuś podmiotowi praw i obowiązków, co nie czyni tego aktu czynnością z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu czynność ta ma charakter jedynie porządkowy, organizacyjny. Za takim jej zakwalifikowaniem przemawia wykładnia wskazanych wyżej przepisów. Dodatkowo nie może ujść uwadze, że obecnie obowiązujące zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 kwietnia 2012 r.,(Dz.Urz.MON. z 2012 r.,poz.127) wprost wskazuje formę aktu stanowiącego podstawę dokonywania wpisu lotniska do rejestru określając ją jako "decyzja organizacyjna". Analiza dotychczas obowiązujących przepisów oraz ww. zarządzenia prowadzi do wniosku, że nie było wolą ustawodawcy zmiana formy wpisu rejestru a jedynie ujednolicenie zasad prowadzenia rejestrów lotnisk i lądowisk wojskowych. Wobec powyższego należało uznać, że taką sama formę – decyzji organizacyjnej - posiadał akt rejestracji lotniska wojskowego wydany w oparciu o zarządzenie z dnia 2 grudnia 2004 r. Natomiast żadną miarą nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące na konieczność odrzucenia skargi z uwagi na niezachowanie terminów, o których mowa w art. 53 p.p.s.a. Należy podkreślić, że terminy do wniesienia skargi do sądu przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności po uprzednim złożeniu zażalenia lub wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). A zatem skargę na bezczynność organu można wnieść w każdym czasie po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. O konieczności zwrotu wpisu sądowego nakazano w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.