VII SAB/Wa 123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Specjalistycznego [...] w O. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu, II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital Specjalistyczny [...] w O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...], III. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital Specjalistyczny [...] w O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpitala Specjalistycznego MSWiA w [...] (dalej jako skarżący) złożył do Starosty [...] wniosek o pozwolenie na rozbiórkę budynku administracji szpitala na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] w [...]. Starosta [...] przesłał w trybie art. 39 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b.") powyższy wniosek do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018, poz. 2067 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z."), art. 39 ust. 3 p.b. oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku administracji szpitala zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] w [...]. Wskazał, że budynek zlokalizowany jest na terenie układu urbanistycznego miasta [...], ujętego w wykazie zabytków wyznaczonych do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Budynek posiada znaczne walory historyczne oraz naukowe, jako przykład zabudowy drewnianej miasta [...]. Skarżący pismem z dnia 8 października 2018 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując na bardzo zły stan budynku i wskazując, ze obiekt nie jest objęty żadną z form ochrony zabytków wskazanych w art. 7 u.o.zo.z., co wyklucza stosowanie instrumentu nadzoru konserwatorskiego. Przedmiotowe zażalenie w dniu 4 grudnia 2018 r. wpłynęło do organu odwoławczego – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ", "Minister") pismami z dnia 28 grudnia 2018 r. zwrócił się do: - Starosty [...] (dalej jako "Staosta") o przekazanie przedmiotowego projektu budowlanego wraz z wnioskiem o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę; - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "[...]WKZ") o .m.in. kopię wykazu zabytków, o który mowa w art., 7 i 8 u.o.z.o.z.,a także pism [...]WKZ przesyłających powyższy wykaz Prezydentowi Miasta [...] i Staroście [...]. Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. (wpływ do organu 23 stycznia 2019 r.) [...]WKZ przekazał Ministrowi wymagane dokumenty Przy piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. (wpływ do organu 20 lutego 2019 r.) Starosta [...] przekazał Ministrowi wymagane dokumenty. Pismem z dnia 14 maja 2019 r. Minister zwrócił się do [...]WKZ z zapytaniem, czy zawartość gminnej ewidencji zabytków miasta [...] była uzgadniania z [...]KZW, bowiem w gminnej ewidencji zabytków nie uwzględniono układu urbanistycznego miasta [...] oraz szeregu zabytków indywidualnie ujętych w wykazie zabytków o którym mowa w art. 7 i 8 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Organ wyjaśnił, że gminna ewidencja zabytków i ww. wykaz zabytków nie mogą funkcjonować jednocześnie jako podstawa do dokonywania uzgodnień konserwatorskich, albowiem w momencie utworzenia gminnej ewidencji zabytków powyższy wykaz przestaje obowiązywać jako omawiana podstawa. [...]WKZ udzielił Ministrowi odpowiedzi pismem z dnia 22 maja 2019 r. (wpływ do organu 27 maja 2019r), w którym wskazał, że miasto [...] nie posiada uchwalonej gminnej ewidencji zabytków, albowiem zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków nie zostało zaakceptowane Skarżący pismem z dnia 11 czerwca 2019 złożył do Ministra, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na bezczynność Ministra w rozpatrzeniu za zażalenia na ww. postanowienie [...], podnosząc, że rozpoznanie zażalenia trwa ponad 6 miesięcy, co narusza art. 35 i 36 k.p.a. Dodatkowo podniósł, że skoro przedmiotowy budynek nie został wpisany do rejestru zabytków, a gminna ewidencja zabytków nie została zatwierdzona, to zaskarżone postanowienie jest obarczone wadą. Minister pismem z dnia 19 lipca 2019 r. zwrócił się do [...]WKZ z zapytaniem, czy nastąpiła zmiana zawartości gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...], ewentualnie na jakim etapie jest proces uzgadniania przez organ konserwatorski nowej wersji ewidencji. W odpowiedzi na powyższe pismo [...]KWZ w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu w dniu 8 sierpnia 2019 r.) poinformował, że miasto [...] ponownie złożyło projekt gminnej ewidencji zabytków do zaopiniowania. Wydanie opinii planowane jest do 15 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Wniosła o: - zobowiązanie Organu do rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie nr [...] wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od organu grzywny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że jego zażalenie zostało przekazane organowi w dniu 3 grudnia 2018 r., stąd organ był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego zażalenia w terminie do 3 stycznia 2019 r. Rozpoznanie zażalenia nie nastąpiło, pomimo złożenia w dniu 11 czerwca 2019 r. ponaglenia na bezczynność organu. Na dzień dzisiejszy organ rozpoznaje zażalenie ponad 8 miesięcy, tj. ponad 6 miesięcy dłużej niż jest to przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Prowadzenie postępowania przez organ w sposób opisany powyżej narusza art. 13, art. 35 § 2, art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że wydał postanowienie kończące postępowanie w sprawie powyższego zażalenia. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], którym, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, uchylono postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in. że organ zażaleniowy nie może zweryfikować kwestii właściwości organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy [...]WKZ winien jednoznacznie określić, czy posiada kompetencje do uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektu. Jeśli okaże się, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie znalazł się w gminnej ewidencji zabytków, organ ten powinien umorzyć postępowanie uzgodnieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Specjalistycznego MSWiA w [...] jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku administracji szpitala zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] w [...]. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie zażalenie skarżącego na postanowienie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wpłynęło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] grudnia 2018 r. Organ wydał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie dopiero w dniu [...] września 2019 r., prawie 9 miesięcy po wpływie zażalenia, prawie 3 miesiące po wpływie ponaglenia na bezczynność organu i 16 dni po wpływie przedmiotowej skargi na bezczynność. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, zasadna jest skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (pkt II sentencji). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W omawianej sprawie w ocenie Sądu przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne. Jak już wyżej wskazano, organ rozpoznał przedmiotowe zażalenie dopiero w dniu [...] września 2019 r., prawie 9 miesięcy po wpływie zażalenia, prawie 3 miesiące po wpływie ponaglenia na bezczynność organu i 16 dni po wpływie przedmiotowej skargi na bezczynność. Ponadto podkreślić należy, że znaczna część podejmowanych przez organ czynności pozbawiona była racjonalnego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że już przy piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. (wpływ do organu 23 stycznia 2019 r.) organ I instancji przekazał Ministrowi dokumenty, które wzbudziły wątpliwości organu co do prawidłowości wydanego przez [...]WKZ postanowienia, lecz dopiero pismem z dnia 14 maja 2019 r. Minister zwrócił się do [...]WKZ z zapytaniem, czy zawartość gminnej ewidencji zabytków miasta [...] była uzgadniania z [...]KZW, bowiem w gminnej ewidencji zabytków nie uwzględniono układu urbanistycznego miasta [...] oraz szeregu zabytków indywidualnie ujętych w wykazie zabytków o którym mowa w art. 7 i 8 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Organ wyjaśnił, że gminna ewidencja zabytków i ww. wykaz zabytków nie mogą funkcjonować jednocześnie jako podstawa do dokonywania uzgodnień konserwatorskich, albowiem w momencie utworzenia gminnej ewidencji zabytków powyższy wykaz przestaje obowiązywać jako omawiana podstawa. [...]WKZ udzielił Ministrowi odpowiedzi pismem z dnia 22 maja 2019 r. (wpływ do organu 27 maja 2019r), w którym wskazał, że miasto [...] nie posiada uchwalonej gminnej ewidencji zabytków, albowiem zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków nie zostało zaakceptowane. Także skarżący w ponaglenie na bezczynność Ministra z dnia 11 czerwca 2019 podkreślił, że skoro przedmiotowy budynek nie został wpisany do rejestru zabytków, a gminna ewidencja zabytków nie została zatwierdzona, to zaskarżone postanowienie jest obarczone wadą. Pomimo potwierdzenia pismem [...]WKZ z dnia 22 maja 2019 r., że jego postanowienie obarczone jest wadą, można mieć wrażenie, że Minister niejako wyczekiwał, aż zostanie uchwalona prawidłowa i wiążąca gminna ewidencja zabytków, nie wydając rozstrzygnięcia rozpoznającego zażalenie. Dopiero wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność Ministra doprowadziła do wydania przez organ rozstrzygnięcia, w całej rozciągłości potwierdzającego wady postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...], ujawnione na początkowym etapie postępowania zażaleniowego Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd przyjął, iż stwierdzona bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji). Z tych też przyczyn Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji). Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu (wcześniej przytoczona) wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. W ocenie Sądu wynikające z art. 149 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku), albowiem rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II, III oraz IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy uwzględniając wpis od skargi.