VII SAB/Wa 1351/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego postanawia: odrzucić skargę. W. P. (dalej również jako "skarżący") w dniu 17 listopada 2025 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej również jako "PINB") zawiadomienie o dokonaniu niezgodnie z prawem instalacji wodociągowej. PINB pismem z 23 listopada 2021 r. zawiadomił, że w dniu 22 listopada 2021 r. zostało wszczęte postępowanie na wniosek skarżącego o kontrolę wykonanej niezgodnie z prawem instalacji wodociągowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości Z. Pismem z 8 stycznia 2025 r. PINB w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 11 grudnia 2024 r. o podjęcie działań celem przywrócenia do stanu pierwotnego i zgodnego z prawem instalacji kominowej i wentylacyjnej w budynku przy ulicy Z. [...] w Z. PINB poinformował skarżącego, iż decyzją nr [...] z dnia 12 września 2023 r. nakazano E. P. i skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z. , gmina L. do stanu zgodnego z prawem tj. cyt.: "1. zapewnić dopływ powietrza do paleniska kominka zainstalowanego w pomieszczeniu mieszkalnym w poziomie piętra budynku mieszkalnego w ilości co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka — dla kominków o obudowie zamkniętej, 2. w pomieszczeniu kotłowni z kotłem na paliwo stałe zlokalizowanym w poziomie piwnicy budynku należy zapewnić nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni, 3. zaprzestanie wykorzystywania przewodu kominowego do wentylacji jednocześnie czterech pomieszczeń odpowiednio pom. kotłowni w poziomie piwnicy budynku, pomieszczenia kuchni i pokoju w poziomie parteru budynku oraz pom. pokoju w poziomie piętra budynku poprzez zapewnienie indywidualnej wentylacji ww. pomieszczeń stosownie do ich przeznaczenia, 4. Przewody dymowe wyposażyć, odpowiednio w otwory wycierowe lub rewizyjne, zamykane szczelnymi drzwiczkami, 5. dokonać zmiany lokalizacji przewodów instalacji wodociągowej poprzez usunięcie ich przebiegu z kanałów wentylacyjnych przewodów kominowych budynku." PINB poinformował ponadto, iż decyzją nr [...] z dnia [...] września 2023 r. nakazano E. P. i skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z., gmina L. tj.: dokonać naprawy kotła na paliwo stałe zlokalizowanego w pomieszczeniu kotłowni w poziomie piwnicy budynku poprzez usunięcie nieszczelności kotła.  PINB po upływie terminu wykonania nałożonych nakazów wyznaczył termin oględzin w przedmiotowym budynku mieszkalnym celem sprawdzenia ich wykonania, które przeprowadzono przy udziale skarżącego w dniu 4 lipca 2024 r. oraz w dniu 4 grudnia 2024 r. W sporządzonych protokołach oględzin w budynku mieszkalnym zawarto informacje dotyczące wykonanych nakazów oraz tych, które nie zostały wykonane. Wskazane w wymienionych powyżej decyzjach nakazy nałożone zostały jednocześnie na E. P., jak też na skarżącego, bez wskazania które z nakazów ma wykonać E. P., a które skarżący. Tym samym do zobowiązanych należy decyzja, które z obowiązków wykonają samodzielnie, a które wspólnie. PINB wskazał ponadto, że skarżący winien podjąć bez zbędnej zwłoki działania w celu usunięcia stwierdzonych przez PINB nieprawidłowości. Pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. (23 stycznia 2025 r. – data wpływu) skarżący wniósł do PINB ponaglenie, w którym wniósł o przyspieszenie i podjęcie energiczniejszych działań w celu wyegzekwowania zaleceń wymienionych w jego piśmie. Ponaglenie wraz z aktami sprawy dniu 30 stycznia 2025 r. przekazane zostało do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 175/25 z dnia 10 lutego 2025 r. uznał ponaglenie skarżącego za zasadne i wyznaczył termin na zakończenie prowadzonego postępowania w sposób przewidziany prawem, tj. 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia. W związku z powyższym decyzją nr 19/2025 z dnia 12 marca 2025 r. wobec niewykonania przez E. P. oraz przez skarżącego nałożonych obowiązków w przedmiocie doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z., gmina L. do stanu zgodnego z prawem w zakresie wskazanych nieprawidłowości, nakazał E. P. oraz skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z., gmina L. do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego zatwierdzonym projektem budowlanym, na podstawie którego budynek został wybudowany. W skutek rozpatrzenia ponaglenia skarżącego z dnia 21 stycznia 2025 r. PINB został zobowiązany przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej również jako "MWiNB") do zakończenia przedmiotowej sprawy. Wobec tego PINB wydał w określonym przez MWINB terminie decyzję nr 19/2025 z dnia 12 marca 2025 r. nakazującą przywrócenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym na podstawie którego budynek został zrealizowany. Wskazana decyzja został odebrana przez zobowiązanych w dniu 17 marca 2025 r., co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Pismem z dnia 8 maja 2025 r. (data nadania na stemplu pocztowym – k. 13 akt sądowych) skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w sprawie znak [...] dotyczącej niezgodnego z prawem wykonania instalacji wodociągowej w budynku w której wskazał, że: I. zaskarża czynności podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w sprawie niezgodnego z prawem wykonania instalacji wodociągowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy Z. [...] w miejscowości Z.; II. zarzuca powiatowemu Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. bezczynność oraz nieskuteczność podejmowanych czynności; III. wnosi o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. do podjęcia stosownych czynności w celu zakończenia sprawy bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 maja 2025 r. PINB wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB wskazał ponadto, że: "PINB w Ż. zobowiązany przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie do zakończenia przedmiotowej sprawy wydał w określonym przez MWINB terminie decyzję nr 19/2025r z dnia 12.03.2025 r. nakazującą przywrócenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym na podstawie którego budynek został zrealizowany. Wskazana decyzja został odebrana przez zobowiązanych w dniu 17.03.2025r. i stała się prawomocna w dniu 01.04.2025 r." Ponadto z pisemnego uzasadnienia decyzji PINB nr [...] wynika, że: "W dniu 23.01.2025r. do tutejszego Inspektoratu wpłynęło ponaglenie Pana W. P., w którym niesiono o przyspieszenie i podjęcie energiczniejszych działań w celu wyegzekwowania zaleceń wymienionych we wskazanym wyżej piśmie. Ponaglenie wraz z aktami sprawy dniu 30.01.2025r. przekazane zostało do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2025r. uznał ponaglenie Pana P. za zasadne i wyznaczył 30 dniowy termin na zakończenie prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie nakazano właścicielom budynku mieszkalnego doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie wskazanych prac. We wskazanym terminie właściciele budynku nie wykonali nałożonego nakazu tym samym niedoprowadzono budynku do stanu zgodnego z prawem. W ocenie PINB w Ż., nałożenie niniejszego nakazu przywrócenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z., gmina L. do stanu poprzedniego tj. doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, na podstawie którego budynek został wybudowany ma na celu wyegzekwowanie od właścicieli budynku stanu budynku zgodnego z prawem." Zarządzeniem z dnia 22 maja 2025 r., doręczonym przy piśmie z dnia 12 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez wskazanie numeru PESEL skarżącego oraz do wskazania, czy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., a także do nadesłania jego kopii wraz z dowodem nadania lub potwierdzeniem złożenia – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) Strona skarżąca odebrała przedmiotowe wezwanie dnia 16 czerwca 2025 r. W dniu 17 czerwca 2025 r. skarżący nadesłał odpowiedź na wezwanie, do której załączył: ponaglenie z dnia 21 stycznia 2025 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania do PINB oraz wskazał swój numer PESEL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlegała odrzuceniu. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi winien uprzednio zbadać, czy nie zachodzą przesłanki skutkujące jej odrzuceniem, określone w art. 58 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej też jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji publicznej (bezczynności lub przewlekłości) powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OPS 5/19 wyjaśniono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, iż skarga na bezczynność organu wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna. NSA wyjaśnił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Pamiętać trzeba, że stan bezczynności przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Załatwienie sprawy administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Sz 86/24). W niniejszej sprawie należy uznać, że skarga na bezczynność organu została wniesiona do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 8 maja 2025 r. (data nadania skargi przesyłką poleconą na stemplu pocztowym – k. 13 akt sądowych). Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, 12 marca 2025 r. organ wydał decyzję nr 19/2025, znak PINB.7740.23.2022.ML w sprawie objętej wniesioną skargą, tj. nakazał skarżącemu i E. P. doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z., gmina Lubowidz do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, na podstawie którego budynek został zbudowany. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi strona skarżąca wiedziała o wydaniu tej decyzji, a także to, czy decyzja z dnia 12 marca 2025 r., nr 19/2025 była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, że dnia 12 marca 2025 r. ustał stan bezczynności, a tym samym skarga na bezczynność organu stała się niedopuszczalna. Jak wynika jednak z akta sprawy strony, w tym skarżący, odebrał decyzję 17 marca 2025 r., czyli prawie dwa miesiące przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność organu. Samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z zarzucanej w skardze bezczynności stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja powinna zawierać, m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; publ. cbois.nsa.gov.pl; a także: M. Dyl (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej - ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność organu wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na bowiem brak przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie w postaci bezczynności organu wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, Sąd nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.