VII SAB/Wa 138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie rozbudowy budynku I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do wydania decyzji, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T.W. w dniu [...] lipca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Domagała się stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązania organu do wydania decyzji. Nadto wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez brak wydania decyzji, mimo upływu terminów załatwienia sprawy przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazała, że organ nie przejawia aktywności, ignoruje próby uzyskania informacji na temat przyczyn bezczynności. Nie wykonywał przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Oczekiwanego skutku nie przyniosło także wniesione ponaglenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podał, że wnioskiem z dnia 27.04.2015r. T. W. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na działce nr ew. [...], przy ul. W. w L.. W dniu 11.06.2015 r. dokonano kontroli nieruchomości, w wyniku której stwierdzono, że inwestor rozbudował budynek usługowy o pomieszczenia mieszkalne w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...].10.2001 r. Podczas oględzin dokonano pomiarów odległości rozbudowanej części budynku od istniejącego ogrodzenia z działką skarżącej i stwierdzono, że ściana rozbudowanego budynku mieszkalnego od strony północno - wschodniej znajduje się w odległości około 2.80 m od istniejącego ogrodzenia, a otwory okienne wypełnione są zgodnie z projektem luksferami. Otwór drzwiowy znajduje się w ścianie oddalonej 4 m od ogrodzenia z działką skarżącej, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku rozpoznawania sprawy nakładał na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu opinii i czynności i wydał kilka aktów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 31/18, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1789/16 i decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w L. z dnia [...].03.2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne. Mając na uwadze wskazania zawarte w tym wyroku, PINB w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2019r., nakazał J. D. przedłożenie szeregu dokumentów. MWINB postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2019r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i nakazał J.D. przedłożenie szkicu przebiegu granicy prawnej pomiędzy działką nr ew. [...], a działką skarżącej nr ew. [...], wraz z pomiarami odległości budynku mieszkalno-usługowego od granicy prawnej pomiędzy działkami, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. W dniu [...].08.2021 r. uprawniony geodeta dostarczył inwentaryzację obiektu budowlanego wraz ze szkicem przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami i obowiązek określony w postanowieniu został wykonany. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...].07.2022 r. umorzył postępowanie administracyjne. Wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone było ponagleniem T.W. z dnia [...].12.2021r. skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu ponaglenia organ wojewódzki stwierdził zasadność skargi. Zdaniem Mazowieckiego WINB organ powiatowy pozostawał w bezczynności od dnia [...].08.2021r., tj. od daty przedłożenia przez uprawnionego geodetę szkicu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przy ul. W. w L.. W aktach sprawy przekazanej sądowi wraz z przedmiotową skargą na bezczynność, znajdowała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ew. [...], w obr. ew. [...] przy ul. W. w L.. W uzasadnieniu ten decyzji organ wskazywał, że w dniu [...].04.2015r. wpłynął wniosek T.W. o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie oględzin w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ew. [...], przy ul. W.w L.. PINB w L. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...].05.2015r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na ww. działce. MWINB uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].06.2015 r. dokonano oględzin, w wyniku których stwierdzono, że na ww. działce inwestor rozbudował budynek usługowy o pomieszczenia mieszkalne w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...].10.2001 r. Dokonano pomiarów odległości rozbudowanej części budynku od istniejącego ogrodzenia z działką strony skarżącej i stwierdzono, że ściana rozbudowanego budynku mieszkalnego od strony północno - wschodniej znajduje się w odległości około 2,80 m od istniejącego ogrodzenia, a otwory okienne wypełnione są zgodnie z projektem luksferami. Otwór drzwiowy znajduje się w ścianie oddalonej 4 m od ogrodzenia z działką skarżącej i wykonany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W czasie kontroli współwłaścicielka ww. nieruchomości zobowiązała się przedłożyć stosowne opinie w kwestii odległości od granic. W dniu [...].08.2015 r. przedłożono opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. M. J. dotyczącą oceny technicznej wybranych elementów składowych i zagospodarowania działki. Autor opinii dokonał analizy nasłonecznienia i zacienienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul W. w L. oraz dokonał bilansu powierzchni biologicznie czynnej na działce nr ew. [...]. We wnioskach końcowych stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ew. [...] nie jest przesłaniany przez budynek usługowo-mieszkalny usytuowany na działce nr ew. [...], przy ul. W.. Stwierdził ponadto, że proces przesłaniania okien w elewacji północnej i zachodniej budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...], nie występuje, spełnione są warunki § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W opinii wskazano, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działce nr ew. 26/1 jest zachowany i wynosi 41,56 %. Zgodnie z § 36 pkt b ust. 7 planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolem A- 28 MN1 wynosi 40%. Działka spełnia wymagania dotyczące powierzchni biologicznie czynnej określone w obowiązujących przepisach. Sporządzający opinię M.J. dokonał pomiarów od granicy z działką strony skarżącej i stwierdził, że budynek zlokalizowany jest w odległości 3,07 m ścianą z otworami wypełnionymi luksferami i otworem drzwiowym z wnęką niszową cofniętą na 4,1 m. PINB w L. decyzją z dnia [...].03.2016 r. umorzył postępowanie administracyjne. MWINB decyzją z dnia 30.05.2016 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 31/18 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/16 i zaskarżaną decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w L.. W dniu 17.05.2019 r. dokonano ponownej kontroli w terenie. PINB w L. postanowieniem z dnia 2 lipca 2019r., nakazał J. D. przedłożenie: - bilansu powierzchni biologicznie czynnej (ustalenie stosunku powierzchni biologicznie czynnej do zabudowy działki nr ew. [...]) sporządzonego przez osobę z właściwymi uprawnieniami budowlanymi, - szkicu przebiegu granicy prawnej pomiędzy działką nr ew. [...], obręb [...] a działką strony skarżącej o nr ew. [...], obręb [...], wraz z pomiarami odległości budynku mieszkalno-usługowego od granicy prawnej pomiędzy w/w działkami, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, - opinii technicznej potwierdzającej, że usytuowanie budynku mieszkalno- usługowego na działce nr ew. [...], nie narusza przepisów § 13 oraz przepisów § 57 i § 60 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. MWINB postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i nakazał J. D. przedłożenie szkicu przebiegu granicy prawnej pomiędzy działką nr ew. [...], obręb [...] a działką strony skarżącej o nr ew. [...], obręb [...], wraz z pomiarami odległości budynku mieszkalno-usługowego od granicy prawnej pomiędzy tymi działkami, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem ponaglającym z dnia [...].12.2019 r. oraz z dnia[...].01.2020 r. wezwał zobowiązaną do dostarczenia szkicu. W związku z niewykonaniem nakazu w ramach wykonania zastępczego zwrócono się do trzech geodetów o wykonanie szkicu na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. W dniu [...].06.2021 r. dokonano kontroli w celu sprawdzenia stanu faktycznego. Uprawniony geodeta W. S. w dniu [...].08.2021 r. dostarczył inwentaryzację obiektu budowlanego w skali 1:500 wraz ze szkicem przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami. Wskazać należy, że błąd pomiaru mieści się w normie określonej w rozporządzeniu. Po ponownej analizie materiału dowodowego stwierdzono, że rozbudowany budynek usługowo-mieszkalny nie narusza ustaleń planistycznych w kwestii dot. wysokości obiektu i powierzchni biologicznie czynnej oraz warunków nasłonecznienia dla pokoi mieszkalnych na sąsiedniej działce, określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległości budynku od granicy działki strony skarżącej są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym jak również zachowane są odległości przewidziane dla tego typu obiektów określone w§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono ponadto, że budynek wybudowany i użytkowany jest na podstawie stosownych pozwoleń wydanych przez właściwe organy. Pomiar dostarczony przez uprawnionego geodetę mieści się w dopuszczalnej granicy błędu pomiarowego. Obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem jako obiekt usługowo- mieszkalny oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Nie stwierdzono aby zachodziła konieczność wydania jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jak również decyzji w oparciu o przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga była zasadna w części. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca skierowała do organu wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści powołanych przepisów wynika, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z § 2 powyższego przepisu wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W ocenie Sądu zarzucana w skardze bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zaistniała od dnia [...].08.2021r., tj. od daty przedłożenia przez uprawnionego geodetę szkicu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przy ul. W. w L.. Fakt przesłania oryginału ww. szkicu do organu wojewódzkiego przy piśmie z dnia 12.10.2021r. stanowiącym relację z podjętych w sprawie czynności, nie mógł być usprawiedliwieniem dla bezczynności organu powiatowego. Jednocześnie wobec tego, że w dacie wydawania wyroku przez Sąd, w aktach sprawy znajdowała się już decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ew. [...], przy ul. W. w L.- postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż pomimo, że odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istniała podstawa do oceny prowadzonego przez organ postępowania w zakresie opieszałości, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19. Choć zaistnienie bezczynności było rzeczą naganną i w okolicznościach tej sprawy oczywistą, to nie przesądzało automatycznie o rażącym naruszeniu prawa. Dokonując takiej oceny, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przekroczenie terminu musi być znaczne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W tym przypadku Sąd uznał, że opóźnienie skarżonego organu w rozpoznaniu wniosku jawi się jako "zwykłe". Organ spotykał się z oporem strony zobowiązanej do przedłożenia dokumentacji, a w końcu ustalił, że inwestor nie naruszył przepisów Prawa budowlanego - mimo odmiennej oceny skarżącej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia i jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, to w ocenie Sądu, brak było przesłanek do jego uwzględnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. ma ona głównie znaczenie kompensacyjne. Ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Nade wszystko skarżąca, nie uzasadniła wniosku w tym zakresie, powołała się jedynie na okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania, a w ocenie Sądu przyznanie tej sumy, byłoby zbyt represyjne dla organu i nieadekwatne do okoliczności prowadzonego postępowania. Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne i w tej części skargę oddalono. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W pkt 2 wyroku orzekł na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W pkt 3 Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.