VII SAB/Wa 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej boksów garażowych oddala skargę Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent m. [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m. [...] pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] z dnia [...] marca 2014 r., w którym Wspólnota wniosła o nakazanie rozbiórki boksów garażowych posadowionych w prześwicie bramowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Zawiadomieniem datowanym na 2 kwietnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] powiadomił, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie stanu technicznego boksów garażowych. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowych boksów garażowych. Organ zgromadził niezbędną dokumentację, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na Wojskową Agencję Mieszkaniową w [...] (dalej: WAM) obowiązek przedłożenia oceny stanu czterech boksów garażowych, znajdujących się w prześwicie bramowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], określającej zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Żądany dokument został przesłany przez WAM przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Pismem datowanym na [...] stycznia 2015 r. Wspólnota złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...], zarzucając, że organ ten niewłaściwie rozpoznał sprawę i naraża Wspólnotę na koszty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznał zażalenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2015 r. w siedzibie organu stawili się przedstawiciele Wspólnoty oraz Agencji, podczas którego zobowiązali się oni do zajęcia wspólnego stanowiska w sprawie. Stanowiska takiego nie udało się wypracować w ciągu pół roku mimo kierowanych przez organ do stron monitów. W tej sytuacji organ pismem datowanym na [...] października 2015 r. zawiadomił strony o zamiarze zakończenia postępowania i zakreślił im termin do zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. (data stempla urzędu pocztowego) Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postępowania w sprawie stanu technicznego boksów garażowych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od daty wszczęcia postępowania organ przez dwa miesiące nie dokonał żadnej czynności, mając w posiadaniu opinie techniczne i ekspertyzy. Zakwestionowała konieczność sporządzania nowej ekspertyzy, zaś ponawianie wezwań w tym przedmiocie uznała za naruszenie art. 9 i 6 k.p.a. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 323/13 wskazała, że przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi czynności pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia oraz gdy mnoży czynności dowodowe ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia postępowania bez nakładania dodatkowych obowiązków na skarżącą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] rozbiórkę przedmiotowych boksów garażowych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że toczą się przed nim dwie sprawy, z czego jedna dotyczy boksów garażowych, a druga stanu technicznego stropów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu, w skardze zostały ujęte zdarzenia dotyczące obu tych spraw. W odniesieniu do pierwszej sprawy organ wskazał, że został wydany nakaz rozbiórki boksów garażowych, a termin wykonania obowiązku jeszcze nie upłynął. Podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznał zażalenie skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne i odmówił wyznaczenia mu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ odniósł się także do sprawy stanu technicznego stropów piwnic, jednak z uwagi na zakreślony przez stronę zakres skargi dotyczącej jedynie boksów garażowych – stanowisko to nie jest istotne dla niniejszego postępowania. Podsumowując swoje stanowisko, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym także wskazano, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wbrew zarzutowi skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nie pozostaje w przewlekłości. Z akt sprawy wynika, że organ otrzymał przekazane przez Prezydenta m. [...] pismo skarżącej w dniu [...] marca 2014 r. Od tego czasu organ aktywnie działał w celu uzyskania niezbędnych dla rozpoznania sprawy dokumentów i w zasadzie już po złożeniu przez przedstawicieli skarżącej i WAM wyjaśnień w dniu [...] kwietnia 2015 r. mógł wydać decyzję, jednak na zgodny wniosek stron postanowił oczekiwać na wypracowanie przez nie wspólnego stanowiska w sprawie. Organ otrzymał w dniu [...] czerwca 2015 r. pismo skarżącej, że WAM nie przekazała jej swojego stanowiska w przedmiocie uregulowania kwestii boksów garażowych i wystosował do obydwu stron monit w dniu [...] lipca 2015 r. Skarżąca odpowiedziała na niego w dniu [...] lipca 2015 r., zaś WAM – w dniu [...] sierpnia 2015 r., wnosząc o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska do dnia [...] września 2015 r., motywując to potrzebą uzyskania akceptacji jednostki nadrzędnej z uwagi na fakt, iż boksy te należą do Skarbu Państwa, a także z uwagi na okres urlopowy. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazał, że [...] września 2015 r. jest ostatecznym terminem na załatwienie sprawy, a brak zajęcia wspólnego stanowiska będzie skutkował rozpatrzeniem sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ wykazał zatem nie tylko wolę ugodowego załatwienia sprawy między skarżącą a WAM, które miały sprzeczne interesy w sprawie (art. 13 k.p.a.), ale też dozę stanowczości wymaganą od organu w postępowaniu administracyjnym. Wobec nieotrzymania zgodnego stanowiska stron organ zawiadomił je o zamiarze zakończenia postępowania, a następnie w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję, nakazującą rozbiórkę boksów garażowych. Sąd nie dostrzegł, aby organ prowadził postępowanie przewlekle. Wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem. Uzasadnione wnioski stron były uwzględniane, przy czym organ zadbał o to, by niemożność porozumienia się między skarżącą a WAM doprowadziła do niezasadnego przedłużenia postępowania. Nie można mówić także, aby organ podejmował czynności zbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu czynności podejmowane były zasadnie i bez zbędnej zwłoki. Organ nie działał też opieszale ani niesprawnie. Podkreślić należy, że zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie istotny jest także fakt, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie skarżącej na przewlekłość organu powiatowego za niezasadne. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż organ zasadnie stwierdził, iż w skardze powołano się na czynności, które miały miejsce w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego stropów piwnic. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie, bowiem dotyczą innego postępowania administracyjnego. Z tych względów skarga na przewlekłość postępowania nie mogła być uwzględniona i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd skargę oddalił. [pic]