VII SAB/Wa 141/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanawia: I. odrzucić skargę, I. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). W dniu [...] czerwca 2009 r. T. K. (nazywana dalej "skarżącą") złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie obiektów budowlanych posadowionych na nieruchomości położonej przy ul. C. oraz w sprawie samowoli ogrodzenia na nieruchomości położonej przy ul. [...]. w W. Zarzuty skarżącej zostały odnotowane w Protokole Nr [...] z przyjęcia interesantów przez Zastępcę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie skarg i wniosków w dniu [...] czerwca 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zawiadomiono strony, w tym skarżącą, o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli ogrodzenia nieruchomości przy ul. C. w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 81 c ust. 2, ust. 3, ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. C. w W. postanowił nałożyć na M. P. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie ogrodzenia działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. C. w W. zawierającej inwentaryzację geodezyjną ogrodzenia z naniesionymi liniami rozgraniczającymi ulicy oraz opinią o zgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla tego ogrodzenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że w dniu [...] czerwca 2009 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę dotyczącą uchylania się od 2001 r. przez organ nadzoru budowlanego podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie braku dojazdu do domu przy ul. W. na skutek powstającej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy. Skarżąca podkreśliła w zażaleniu, że składała bezpośrednio do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o podjęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, dokonanych przy budowie domu przy ul. C. Strona przyznała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku złożonego przez nią wniosku, wszczął postępowanie administracyjne, zaś w dniu [...] listopada 2009 r. wydał postanowienie. Zdaniem skarżącej, czynności podjęte przez organ i wydane rozstrzygnięcie nie miały związku z istotą sprawy, tj. pozbawieniem domu przy ul. W. dostępu do drogi publicznej. Skarżąca podkreśliła, że powodem wystąpień, w tym do Wojewody [...] w 2001 r., nie była jakość i trwałość wykonanego ogrodzenia, lecz miejsce jego usytuowania, zabierające dostęp do drogi publicznej domu przy ul. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ za niedopuszczalne uznał rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono wydawane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania. Stroną postępowania prowadzonego w w/w trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ uznał więc, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia zażalenie na postanowienie organu I instancji. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] poinformował skarżącą, że postępowanie będzie się toczyło bez udziału skarżącej, z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który od kilku lat uchyla się od zakończenia postępowania dotyczącego ogrodzenia nieruchomości znajdującej się na ul. C. zarówno od strony C., jak i od strony P., która zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. oraz Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. miała stanowić ciąg pieszo-jezdny na odcinku W.-C., zapewniający dojazd do domu przy ul. W. Skarżąca podała, że uchylanie się przez organ Nadzoru Budowlanego od obowiązku przeprowadzenia postępowania nadzorczego powoduje, że dom przy ul. W., w którym skarżąca mieszka od 1968 r. na skutek decyzji administracyjno-budowlanych wydanych z rażącym naruszeniem prawa bądź samowoli budowlanych od połowy lat 80-tych pozostaje bez dojazdu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie, że skarżąca nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, tj. nie wniosła w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Po wniesieniu skargi do Sądu, skarżąca zarządzeniem Sędziego z dnia 25 sierpnia 2011 r. została wezwana do nadesłania, w terminie 7 dni, odpisu zażalenia złożonego do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, pod rygorem odrzucenia skargi z dnia [...] lipca 2011 r. na bezczynność Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). W odpowiedzi skarżąca przy piśmie z dnia 17 września 2011 r. przesłała plik kserokopii dokumentów: postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zawiadomienie z dnia [...] lipca 2009 r., postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Skarg i wniosków z dnia [...] czerwca 2009 r., protokół Nr [...] z przyjęcia interesantów przez Zastępcę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie skarg i wniosków z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Inaczej mówiąc, jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Art. 52 § 1 p.p.s.a. określa związek, sekwencję między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2011 r., str. 341-342). W odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niezakończeniu w terminie postępowania poprzez wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a. Należy podkreślić, że wobec braku przepisów przejściowych art. 37 k.p.a., stosownie do art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.), zaczął obowiązywać po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r. Należy zauważyć, że skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2011 r. Przepis art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nowela, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. uzupełniła treść art. 37 § 1 k.p.a. przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Inaczej mówiąc, wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, opubl. LEX, 2011). Na gruncie niniejszej sprawy, w świetle przepisu art. 80 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Oznacza to, iż stosownie do art. 37 k.p.a., skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązana była wnieść zażalenie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia. Wniesienie do organu takiego zażalenia stanowiło w sprawie przesłankę dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że ustawodawca nie przewidział szczególnej formy odnośnie składania pism tego rodzaju. Sąd stanął jednak na stanowisku, że zwolnienie z określonej formy nie zwalnia składającego pismo z jasnego sprecyzowania zakresu swoich żądań, tj. nie pozostawiając wątpliwości co do intencji strony. Przedmiotem oceny Sądu były jedynie dokumenty składane do organów po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowanie, co zostało odnotowane w Protokole Nr [...] z przyjęcia interesantów przez Zastępcę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie skarg i wniosków w dniu [...] czerwca 2009 r. Z akt administracyjnych sprawy, jak również dokumentów nadesłanych w związku z wezwaniem Sądu z dnia 5 września 2011 r. (k. 9-15 akt sądowych) oraz z treści samej skargi i odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby skarżąca z zażaleniem wystąpiła. Tym samym nie został spełniony warunek konieczny do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku Sąd postanowił na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm).