VII SAB/Wa 189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku M. L., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta L. z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...] w części dotyczącej wydania decyzji na warunkach czasowych tj. do dnia 31 stycznia 1997 r. W piśmie z dnia 6 października 2008 r. do Wojewody [...] E. P. poinformowała, że z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2008 r. zawieszającego postępowanie w przedmiocie likwidacji kiosku handlowego "[...]", zlokalizowanego przy ul. [...] dowiedziała się o postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta L. z [...] marca 1994 r.. W związku z tym wniosła o przekazanie jej informacji o stanie sprawy wskazując, że w tym postępowaniu legitymuje się uprawnieniami przysługującymi stronie. Swoje żądanie E. P. ponowiła w piśmie z 21 października 2008 r. W piśmie z dnia 15 października 2008 r. Wojewoda [...] poinformował E. P., że w ww. postępowaniu nie została uznana za stronę i o możliwości skorzystania z nadzwyczajnego trybu przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 listopada 2008 r. (data stempla pocztowego) E. P. wniosła do Wojewody [...] odwołanie z 21 października 2008 r. od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. adresując je do Prezesa Rady Ministrów. Analogiczne odwołanie z 21 października 2008 r. E. P. wniosła także do Prezesa Rady Ministrów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie E. P. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego według właściwości. Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 28 października 2008r. poinformował skarżącą o błędnym potraktowaniu jej pisma jako skargi. W związku z powyższym w piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. adresowanym do Prezesa Rady Ministrów E. P. wniosła o przekazanie jej odwołania według właściwości do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 kpa. Jednocześnie drugi wniosek o identycznej treści z datą 7 listopada 2008r. skarżąca skierowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]. Ponadto postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przed zastosowaniem przepisu art. 58 § 2 kpa organ powinien wcześniej wyjaśnić i rozważyć czy skarżącej w ogóle przysługuje prawo przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazał bowiem, że z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Skoro dla skarżącej nie został otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania należy uznać, że nie przysługuje jej prawo złożenia wniosku na podstawie art. 58 § 1 kpa, zaś decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. Stronie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), natomiast nie przysługuje jej wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 105 § 1 kpa w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09, po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. P. z dnia 7 listopada 2008 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., umorzył postępowanie w sprawie tego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt SAB/Wa 13/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do wydania aktu administracyjnego dotyczącego odwołania E. P. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Rady Ministrów, działając w oparciu o art. 65 § 1 kpa przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zgodnie z właściwością odwołanie E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował E. P., że jej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. W dniu 19 października 2010 r. (data stempla pocztowego – vide karta 5 akt) E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odwołania skarżącej od Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. przekazanego postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. środka zaskarżenia. W skardze E. P. zarzuciła Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 104 § 1 kpa i art. 35 § 1 i 3 kpa wskazując, że organ zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Podniosła, że przedmiot postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nie jest tożsamy z postępowaniem, które zostało wdrożone w wyniku przekazania odwołania postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. W ocenie skarżącej jej odwołanie zostało przesłane do organu właściwego do jego rozpatrzenia z zachowaniem terminów przewidzianych w przepisach kpa, czego efektem powinno być wydanie decyzji. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie odmówił rozstrzygnięcia sprawy poprzez rozpatrzenie odwołania powołując się na wydane postanowienie z [...] marca 2010 r., które wydane zostało w innych okolicznościach sprawy i nie stanowiło merytorycznego załatwienia sprawy, lecz dotyczyło warunków formalnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dacie orzekania przez Sąd Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta L. z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...] w części dotyczącej wydania decyzji na warunkach czasowych tj. do dnia 31 stycznia 1997 r. Odwołanie od powyższej decyzji, opatrzone datą 21 października 2008 r., E. P. wniosła zarówno do Wojewody [...] (który następnie przekazał je do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), jak i do Prezesa Rady Ministrów. Postanowienie Prezesa Rady Ministrów przekazujące odwołanie skarżącej według właściwości do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane dopiero w dniu [...] lipca 2010 r. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt SAB/Wa 13/10. W rezultacie powyższego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w różnym czasie wpłynęły dwa egzemplarze tego samego odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Po przekazaniu pierwszego egzemplarza odwołania E. P. przez Wojewodę [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosków skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami, wydając w dniu [...] grudnia 2008 r., postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09 organ decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. W związku z tym należy zauważyć, że po wydaniu wyroku Sądu z dnia 21 maja 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął odpowiednie czynności wydając akty administracyjne w zakresie zarówno wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak i odwołania skarżącej. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że odwołanie E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Dodatkowo należy podkreślić, że postanowienie to zostało wydane w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd przyjął, że nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta L. z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...] w części dotyczącej wydania decyzji na warunkach czasowych tj. do dnia 31 stycznia 1997 r., powinno skutkować przyjęciem, że nie przysługuje jej prawo złożenia wniosku na podstawie art. 58 § 1 kpa, zaś decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, szczególnie w drodze wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Realizując wytyczne i ocenę prawną zawarte w tym wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że skarżącej nie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zaś samo odwołanie jest w tej sytuacji niedopuszczalne. Dlatego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. przyjął niedopuszczalność odwołania E. P. i tym aktem rozstrzygnął kwestię wniesionego odwołania. Fakt późniejszego wpływu do organu drugiego egzemplarza identycznego odwołania E. P. nie ma znaczenia prawnego i nie powoduje – wbrew twierdzeniom skarżącej – konieczności ponownego rozpatrzenia tego środka. Dlatego w ocenie Sądu organ nie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie można twierdzić o dwóch różnych odwołaniach od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., z których każde powinno zostać rozpatrzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pomimo błędnego skierowania jednego egzemplarza do Wojewody [...] i drugiego do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz wpływu obu egzemplarzy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w różnym czasie, w niniejszej sprawie niewątpliwie skarżąca złożyła jedno odwołanie z dnia 21 października 2008 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]. W konsekwencji organ zobowiązany był do rozpoznania wyłącznie ww. odwołania, co uczynił postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., kierując się wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/09. Przekazanie odwołania E. P. przez Prezesa Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt SAB/Wa 13/10, nie może być zatem traktowane jako dotyczące innej sprawy administracyjnej i nie powoduje konieczności ponownego rozpatrzenia odwołania, tym razem w zakresie jego merytorycznej treści, czego domaga się skarżąca. Co więcej, ponowne rozpatrzenie tego samego odwołania E. P. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogłoby zostać uznane za ewidentne naruszenie przepisów prawa. W ocenie Sądu wysiłki E. P. zmierzające do merytorycznego rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., oraz kierowanie wniosków do różnych, niewłaściwych organów, świadczą w istocie o nieznajomości przepisów procedury administracyjnej i niezrozumieniu własnej sytuacji procesowej, która została oceniona przez Sąd w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 423/09. Również Sąd w niniejszym skaldzie podziela stanowisko, że właściwym trybem, przysługującym skarżącej, zmierzającym do wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. może być tryb nadzwyczajny przewidziany w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.