VII SAB/Wa 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. G., E. I.-G., N. G., A. G. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania w sprawie nr [...], III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących P. G., E. I.-G., N. G., A. G. po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 548 zł (pięćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. P. G., E. I.-G., N. G., Al. G. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadzonego pod sygnaturą [...]. Wskazali na naruszenie art. 35 § 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący domagali się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2018r., doręczonym stronom dnia 22 czerwca 2018 r., sygn.: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego S.Sp. z o.o. przepisów art. 7 ust. 18 oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) 261/2004. W obliczu niedochowania przez organ terminów na załatwienie sprawy, określonych przepisami k.p.a., w dniu 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania wnosząc o wydanie decyzji w terminie 30 dni, które to do dnia sporządzenia przedmiotowej skargi nie zostało rozpatrzone. Zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowił o przedłużeniu procedowania sprawy do dnia [...] lutego 2018 r., motywując, iż wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy podyktowane jest otwarciem w odniesieniu do majątku przewoźnika przyspieszonego postępowania układowego. Zdaniem Skarżących, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na bieg postępowania administracyjnego, co więcej ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podlega przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności, tym samym nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ dopuszcza się przewlekłego prowadzenia nieskomplikowanej sprawy, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej czy funkcjonalnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...] wpłynęły wnioski: P. G., E. I.-G., N. G., A. G. o stwierdzenie naruszenia przez S.Sp. z o.o., praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczącego lotu z dnia [...] czerwca 2016 r., na trasie [...] (KTW[...] – [...] ([...]) Pismami z dnia 14 czerwca 2018 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes Urzędu") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Jednakże prawidłowo wezwany przewoźnik lotniczy nie złożył wyjaśnień w toku postępowania. Prezes Urzędu zauważył, że w dniu [...] października 2018 r., w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Go[...], postanowieniem otworzył przyspieszone postępowanie układowe spółki S.sp. z o.o., co wstrzymało wydanie decyzji, ponieważ okolicznością istotną dla sprawy stało się ustalenie, czy roszczenia pasażerów zgłoszone w niniejszej sprawie, zostały objęte układem ocenianym w ramach postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] w W.. W dniu 24 stycznia 2019 r. w MSiG ukazało się ogłoszenie, zgodnie z którym Sąd Rejonowy [...] w W. [...] Wydział [...], zawiadomił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], umorzono przyspieszone postępowanie układowe S.Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W.. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...], Prezes Urzędu stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegające na niewypłaceniu pasażerom odszkodowania w wysokości po 400 euro (słownie czterysta euro 00/100) oraz na niepoinformowaniu pasażerów o przysługujących im prawach, jednocześnie ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie czternastu dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się tej decyzji oraz nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości 4800 zł (cztery tysiące osiemset złotych). Zdaniem Prezesa Urzędu nie prowadził on postępowania w sprawie w sposób przewlekły, gdyż stojąc na straży praworządności podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron. Organ podkreślił, że w roku 2017 do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło łącznie 6986 skarg oraz 861 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 ok. 1500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem pełnomocnik Skarżących skierował do organu ponaglenie, a barki formalne skargi zostały w terminie usunięte. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania", jednakże w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazane zostało, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Natomiast ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja zasady wynikającej z art. 12 k.p.a. zagwarantowana jest przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes Urzędu nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o naruszenie przez przewoźnika S.Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, tj. od dnia 22 czerwca 2018 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa Urzędu z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu wniosków Skarżących, tj. po upływie ponad siedmiu miesięcy od ich wpływu oraz wszczęcia postępowania przez organ. Rację mają przy tym Skarżący, że nie mogła być wyłącznym usprawiedliwieniem dla zwłoki organu, kwestia dotycząca otwarcia w dniu [...] października 2018 r. przed Sądem Rejonowym [...] w W., [...] Wydział [...], przyspieszonego postępowania układowego wobec spółki S.sp. z o.o. W tych okoliczności, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji). Z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania, to jednak nie nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako nieobarczone ww. przesłankami. Oceny tej Sąd dokonał na gruncie znanych mu z urzędu terminów zastawiania spraw tego rodzaju. Jako przyczyny niezawinione i niezależne od organu uwzględnił okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa Urzędu, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Podkreślenia wymaga jednak, że te okoliczności miały znaczenie jedynie w kontekście stwierdzenia, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego.