VII SAB/Wa 226/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie nierozpoznania sprawy dotyczącej robót budowlanych I. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych przy rozbudowie budynku na nieruchomości położonej przy ul. J. w W., II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz J. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz J. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. G. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") w rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych przy rozbudowie budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Przebieg kontrolowanej sprawy administracyjnej przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tj. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 610/16, oddalił skargi skarżącego i T. G. na decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1602/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej J. G. oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2015 r. W dniu 9 lipca 2019 r. akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały zwrócone organowi I instancji Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania, że w dniu 3 września 2019 r. na nieruchomości przy ul. [...] w [...] odbędzie się wizja w sprawie dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz podwyższenia poziomu terenu na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w zakresie ustalenia, czy doszło do podwyższenia terenu działki znajdującej się pod wskazanym adresem. W dniu 3 września 2019 r. przedstawiciel PINB dokonał oględzin terenu ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] na podstawie art. 36 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") zawiadomił strony postępowania o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia o ile został podniesiony teren działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] mając na uwadze rzędne terenu przed rozpoczęciem prac budowlanych w roku 2014 a obecnie. Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Kierownik Oddziału Terenowego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] zwrócił się do PINB o wyłonienie biegłego geodety celem ustalenia, czy doszło do podwyższenia terenu działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w ramach realizacji inwestycji na tej działce na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 2 września 2021 r. skarżący wniósł za pośrednictwem PINB do organu odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Pismem z dnia 8 września 2021 r. PINB zawiadomił strony postępowania o zamiarze dokonania w dniu 15 października 2021 r. wizji na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. [...]WINB uznał ponaglenie skarżącego za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu 45 – dniowy termin do załatwienia sprawy. W dniu 7 września 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PINB w procedowanej sprawie. W skardze zawarto wnioski o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 k.p.a.; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że PINB w toku postępowania prowadzonego po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął nieliczne czynności. Od wydania postanowienia i zaistnieniu zwłoki, tj. [...] września 2019 r., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Ponadto organ nie zawiadomił ponownie strony po upływie wyznaczonego terminu do dnia 31 grudnia 2019 r. o dalszej zwłoce w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, czym naruszył obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. Ponadto PINB nie rozpoznał wniosku strony z dnia 11 grudnia 2019 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, nie wypełniając nałożonego na niego obowiązku przez Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2019 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zasądzenie na rzecz skarżącego odpowiedniej kwoty na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 k.p.a. zdyscyplinuje organ, tym samym zrealizuje cel skargi na bezczynność organu, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a także będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Pełnomocnik podniósł, że w skarżonym postępowaniu organ rażąco przekroczył wszelkie ustawowe terminy rozpoznania sprawy, bowiem od daty wydania wyroku NSA, w wyniku którego sprawa została przekazana organowi do ponownego rozpoznania, do chwili sporządzenia skargi na bezczynność minęło blisko dwa lata, a organ w dalszym ciągu pozostaje bierny. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo z dnia 20 grudnia 2019 r. świadczy o tym, że podjęte zostały działania mające na celu wyłonienie biegłego geodety w sprawie. Dopiero w dniu 23 września 2021 r. do Inspektoratu wpłynęło sprawozdanie z pomiaru kontrolnego poziomu terenu działki przy ul. [...], a także opinia odnośnie możliwej zmiany stosunków wodnych. Organ wyjaśnił, że opóźnienie jakie nastąpiło w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wynikało z dysproporcji pomiędzy ilością spraw, którymi zajmuje się organ, a liczbą osób je prowadzących oraz "ogromem działań", które zgodnie z właściwością spoczywają na organie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powyższa kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może też, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku. Natomiast art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, możliwość orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest wyznaczony zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy (a także art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiującym bezczynność), zaś zakres podmiotowy - treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu konkretnej sprawy). W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Istotnym kryterium oceny pozostawania bądź niepozostawania przez organ w bezczynności jest również regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1-4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu art. 35 § 5 k.p.a., z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1607/21). W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik skarżącego wskazał w skardze, że jej przedmiotem jest bezczynność PINB [...] w sprawie dotyczącej oceny zgodności robót budowlanych zrealizowanych przy rozbudowie budynku znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] z pozwoleniem na budowę. Zakwalifikowanie przez Sąd skargi jako skargi na bezczynność organu, poprzedzone zostało dokonaniem przez Sąd oceny czynności procesowych organu i analizą okoliczności zależnych od działania organu. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że w dniu 9 lipca 2019 r. PINB otrzymał od organu wojewódzkiego akta administracyjne, pozwalające procedować ponownie w sprawie. Nie budzi również wątpliwości, że postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. PINB poinformował strony postępowania o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie w postanowieniu tym wskazał wprost, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany. Organ wyznaczył również nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r. Z akt administracyjnych nie wynika, by po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2019 r. PINB podejmował czynności, zmierzające do załatwienia sprawy. Dopiero po wpłynięciu pisma skarżącego z dnia 11 grudnia 2019 r., podjęto wewnętrzne działania w Inspektoracie celem wyłonienia biegłego geodety. Z kolei po złożeniu ponaglenia przez skarżącego z dnia 2 września 2021 r. PINB podjął kolejne czynności w sprawie, zawiadamiając strony pismem z dnia 8 września 2021 r. o zamiarze dokonania wizji na nieruchomości. Opisana sekwencja zdarzeń, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że PINB pozostawał w kontrolowanej sprawie bezczynnym. Organ nie dochował dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), którą uznał za szczególnie skomplikowaną. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ, po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2019 r., aż do wpływu ponaglenia, nie zawiadomił stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, naruszając obowiązki określone w art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu nie stanowi argumentu uzasadniającego bierność organu przywołana w odpowiedzi na skargę okoliczność podjęcia działań mających na celu wyłonienia biegłego geodety. Sąd zauważa, że poza pismem Kierownika Oddziału Terenowego Inspektoratu z dnia z dnia 20 grudnia 2019 r., kierowanym do PINB, w aktach administracyjnych brak jest dowodów, świadczących na dalsze podejmowanie czynności przez organ w kierunku wyłonienia biegłego. W konsekwencji Sąd przyjął, że PINB pozostawał w sprawie bezczynny co najmniej od 20 grudnia 2019 r. Natomiast dopiero po otrzymaniu ponaglenia skarżącego z dnia 2 września 2021 r. organ zawiadomił strony postępowania o zamiarze dokonania wizji na nieruchomości. Sąd uznał, że ponad dwudziestomiesięczna bezczynność zaistniała w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przedstawiona sekwencja zdarzeń nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynności PINB w niniejszej sprawie należy przepisać taki charakter. Ocenę taką uzasadnia czas pozostawania organu w zwłoce w okresie od 20 grudnia 2019 r. do 8 września 2021 r. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności te skutkują przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi nałożyć grzywnę lub przyznać sumę pieniężną na rzecz skarżącego. Drugie z tych rozwiązań było, zdaniem Sądu, bardziej adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Instytucja sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzenie postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że podstawowym jej celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1615/18). Przyznana kwota pieniężna w wysokości 1000 zł stanowi dla organu represję za bezczynność, zaś dla skarżącego jest rekompensatą za konieczność, niczym nieuzasadnionego, wyczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy koniecznym było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I-IV sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi – 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł.