VII SAB/Wa 228/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi złożonej przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Skarżący zarzucił organowi, iż w innych sprawach prowadzonych z udziałem tych samych uczestników nie podejmowano działań mających na celu ustalenie adresów zamieszkania i następców prawnych zmarłych stron. W ocenie skarżącego takie działania są bezcelowe i nadmiernie przedłużają postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ podał następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 7 marca 2011 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek P.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r., znak: [...]; utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P. K., nieważności decyzji GINB z dnia [...] lutego 2005r., znak: [...]; utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P. K., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003r., znak: [...]; uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...] w części dot. pozwolenia na rozbiórkę budynku technicznego - oznaczonego w decyzji numerem 7 oraz wiaty i kotłowni - oznaczonych w decyzji numerem 8 i w tej części nakładającej obowiązek zgłoszenia — a w pozostałej części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. organ zawiadomił strony postępowania zakończonego objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją, o jego wszczęciu. W toku wszczętego postępowania organ ustalił, że wyjaśnienia wymaga szereg okoliczności, w tym: osoby syndyka [...] S.A., aktualnego adresu J.D., następców prawnych zmarłych stron postępowania (celem zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu). Z uwagi na niemożność ustalenia następców prawnych zmarłych K. K. oraz M. P. wystąpiono do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskami o ustanowienie kuratorów spadków dla ww. osób. W wyniku postępowania przed sądem powszechnym ustalone zostały osoby będące następcami prawnymi zmarłych, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., organ podjął uprzednio zawieszone postępowanie. Jednocześnie w okresie zawieszenia postępowania organ powziął informację o śmierci kolejnej strony postępowania – J. K.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., po ustaleniu, iż nie toczyło się postępowanie spadkowe oraz nie został wyznaczony kurator spadku oraz zarządca masy spadkowej, ponownie zawieszono postępowanie. Ustosunkowując się do zarzutu przewlekłości postępowania, organ wskazał, iż obowiązkiem organu administracji jest za każdym razem ustalenie na nowo kręgu stron postępowania oraz takie ukształtowanie postępowania, aby mogły w nim brać udział wszystkie podmioty uprawnione. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z artykułu 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.8.2011 r., II SAB/Po 42/11; 30.10.2012 r., II SAB/Po 13/12, baza orzeczeń NSA). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, wskazać należy iż strona skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy z art. 37 §1 kpa, wnosząc skargę do WSA po uprzednim złożeniu zażalenia na przewlekłość postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zostało ograniczone jakimkolwiek terminem. Strona skarżąca po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia może wnieść skargę na przewlekłość w każdym czasie (J.P. Tarno – op. cit., s. 187-188, uw. 6, P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z 18.8.2010 r., II SAB/Ol 68/10, lex/El). W ocenie Sądu w niniejszej sprawnie nie można zarzucić organowi, iż prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy organ podjął uzasadnione działania mające na celu ustalenie pełnego kręgu uczestników postępowania. Nie mógł organ pominąć milczeniem informacji, iż niektórzy uczestnicy postępowania zmarli, czy też, że w stosunku do uczestniczącej w postępowaniu spółki toczy się postępowanie upadłościowe. Działania organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Zasadnie organ zwrócili się do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie adresu syndyka, gdyż tylko syndyk jest uprawniony do reprezentowania spółki w upadłości. Równie uzasadnione były działania organu mające na celu ustalenie aktualnego adresu J. D.. Ponadto z uwagi na ujawnienie się faktu zgonu dwóch osób będących uczestnikami postępowania organ podjął szereg czynność mających na celu ustalenie następców prawnych. W konsekwencji organ zwrócił się do sądu Rejonowego w [...] z wnioskami o ustanowienie kuratora spadku. Wobec informacji o śmierci kolejnej strony postępowania – J. K., postanowieniem z dnia [...]grudnia 2012 r. postępowania w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Należy mieć na względzie, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, które rozpoczęły swój bieg przed zawieszeniem postępowania. Przez czas zawieszenia postępowania należy rozumieć okres od daty zawieszenia postępowania, określonej w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, do daty podjęcia postępowania, określonej w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania. Sąd w tym miejscu wskazuje, iż nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, iż czynności podejmowane przez organ są bezcelowe. Obowiązkiem bowiem organu jest ustalenie stron postępowania. Pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Sądu w działaniach podejmowanych prze organ nie można dopatrzeć się przewlekłości, co skutkuje oddaleniem skargi P. K.. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.