VII SAB/Wa 24/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S., J. S. i N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku J. S., J. S. i N. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących J. S., J. S. i N. S. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S., J. S. i N. S. jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania wszczętego wnioskiem skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. w W. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie nr 261/2004. Skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] stycznia 2019 r. (data nadania na poczcie). Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., wskutek nieuzasadnionego nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku, jak też art. 36 § 1 k.p.a. wskutek jego niezastosowania, wynikającego z zaniechania udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazali, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr [...]. Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Na mocy zawiadomienia z dnia 14 marca 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił pełnomocnika skarżących o terminie zakończenia sprawy, wyznaczając go na dzień 20 maja 2018 r. W związku z niedotrzymaniem ww. terminu, pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie, które do dnia sporządzenia skargi nie zostało rozpatrzone. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. organ zawiadomił strony o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, wzywając biuro podróży G. sp.z.o.o. do przedstawienia wyjaśnień odnośnie do godzin lotu, wskazując równocześnie nowy termin załatwienia sprawy (31 sierpnia 2018 r.). Kolejnym zawiadomieniem z dnia 24 września 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2018 r. W ocenie skarżących taki sposób prowadzenia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, która, jako ponownie rozpatrywana, powinna zostać załatwiona w terminie miesięcznym. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, jeżeli wniosek o jej odrzucenie wynikający z uchybienia formalnego (brak dołączenia dowodu uiszczenia wpisu od skargi) nie zostanie przez Sąd potwierdzony. Organ zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie prowadzone postępowanie nie cechowało się przewlekłością. Na każdym etapie postępowania organ informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia terminu, jednocześnie dokonując czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, rozpoczęcie przyspieszonego postępowania układowego z udziałem S. Sp. z o.o. wpłynęło na postępowanie dotyczące tego podmiotu prowadzone przez organ, wymagało bowiem oceny wpływu tego postępowania na rozpatrywaną sprawę. Organ wskazał jednocześnie na znaczny wzrost liczby skarg wpływających do urzędu oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpili z tego rodzaju środkiem prawnym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co wywarło skutek wyczerpania środka zaskarżenia i umożliwiało skarżącym skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podlegającej rozważeniu przez Sąd w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął żądaną decyzję załatwiającą sprawę co do istoty lub kończącą w inny sposób postępowanie w danej instancji. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domagała się strona, uniemożliwia wyłącznie zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie czyni jednakże bezprzedmiotowym oceny, czy sposób prowadzenia zakończonego postępowania cechował się przewlekłością i jaki był jej rodzaj. Wniosek ten Sąd opiera na uznaniu, że stan przewlekłości w chwili, gdy w sprawie zaistniał, stał się trwałą cechą charakteryzującą kontrolowane przez Sąd działanie organu administracji publicznej i jego usunięcia nie mogą spowodować jakiekolwiek czynności procesowe podejmowane następczo przez organ. Tę uwagę Sąd w niniejszej sprawie formułuje w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., a zatem rozstrzygnięcia, którego opieszałe wydanie stanowiło przedmiot ponaglenia, a następnie – wobec nieuwzględnienia tego środka prawnego - niniejszej skargi. Sąd uwzględnił skutek prawny wywołany tymże rozstrzygnięciem, przyjmując bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania żądanego aktu - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie. Funkcje dynamizowania postępowania w zasadniczy sposób zapewniają terminy procesowe. Ustanawiając je, ustawodawca przyjął, że wyznaczają one maksymalne okresy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a ich przekroczenie z zasady może stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości, czy działania organu charakteryzują się wymaganą sprawnością. Przedmiotem niniejszej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wywołane złożonym przez skarżących wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Równoważność zachodząca pomiędzy tymże wnioskiem a odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.) sprawia, że termin, w którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., dotyczący maksymalnej długości prowadzenia postępowania odwoławczego (jeden miesiąc) stanowił kryterium, w oparciu o które rozważeniu podlegał czas trwania i sposób prowadzenia spornego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Ustalenie przez Sąd, że czas ten w oczywisty sposób przekroczył wyznaczony przez ustawodawcę termin miesiąca na rozpoznanie środka odwoławczego nie jest jednakże wyłączną, a zarazem wystarczającą przesłanką stwierdzenia, że postępowanie odwoławcze cechowało się przewlekłością. Zasadniczy wpływ na to ustalenie miało bowiem uznanie, że przebieg postępowania mającego na celu ponowne rozpatrzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawy cechował się nie tylko nieterminowością, ale również brakiem koniecznej efektywności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego, do którego nawiązuje art. 37 § 1 pkt 2 ka.p.a., odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób niesprawny bądź nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W języku polskim słowo "przewlekły" jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Działanie niesprawne obejmuje stąd przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji. Na ten negatywny skutek zwrócił uwagę już pół wieku temu E. Iserzon, stwierdzając: "Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania [...] Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu." (por. E. Iserzon [w]: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 62). Z konstatacją tą nie sposób się nie zgodzić, trafnie akcentuje ona bowiem brak pewności sytuacji prawnej adresata i brak zaufania do działań administracji wywołany niezrozumiałą dla niego opieszałością działania organu. Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy przestrzegania przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Kierując się powyższym rozumieniem przewlekłości postępowania, Sąd uznał, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w dniu [...] lutego 2019 r., a zatem po ponad roku od dnia złożenia wniosku, postrzegać bowiem trzeba jako działanie mające związek z nierozpoznaniem sprawy w terminie, w którym organ obiektywnie powinien i mógł to uczynić. W sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności, których zaistnienie mogłoby usprawiedliwiać znaczne przekroczenie wyznaczonego ustawą terminu jednego miesiąca. Łączny czas prowadzenia postępowania nie miał uzasadnienia w stopniu jego skomplikowania, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Zważyć trzeba, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, którego zakres mógłby zostać oceniony jako wpływający istotnie na przebieg postępowania. Już sam wzgląd na datę złożenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (29 stycznia 2018 r.) oraz datę podjęcia przez organ pierwszej czynności wstępnej inicjującej postępowanie (pismo z dnia 14 marca 2018 r. zawiadamiające strony o złożeniu ww. wniosku) każe w działaniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dostrzec niczym nieuzasadnioną opieszałość, skoro już sam czas potrzebny na przygotowanie ww. zawiadomienia trwał dłużej aniżeli wyznaczony modelowo przez ustawodawcę czas, w którym powinno dojść do zakończenia postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.). Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 20 maja 2018 r.) i jego późniejszą zmianę (pismo z dnia 24 września 2018 r.) Sąd zobowiązany jest ocenić jako instrumentalne zastosowanie się do wymagania określonego w art. 36 § 1 k.p.a., mając na uwadze, że czynności te zasadniczo korespondowały z podjęciem pozorowanych działań procesowych uzasadniających wyznaczenie nowych terminów wydania decyzji. Taką kwalifikację nadać należy chociażby wezwaniu biura podróży do złożenia dodatkowych wyjaśnień, skoro tę czynność procesową, abstrahując w tym miejscu od oceny jej zasadności, organ podjął po upływie prawie pół roku od dnia zainicjowania postępowania, a przy tym stanowiła ona pierwszą niejako "merytoryczną" czynność nakierowaną na ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Nie sposób nie odnieść przy tym wrażenia, że wskazane działanie wynikało przede wszystkim ze złożenia przez skarżących ponaglenia, nie miało ono zaś bezpośredniego związku z potrzebą uczynienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zadość zasadzie szybkości i sprawności prowadzonego postępowania, uwzględniając, że wyznaczony w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. nowy termin wydania decyzji ([...] maja 2018 r.) w dacie skierowania wezwania do G. sp. z o.o. został przekroczony o ponad miesiąc i fakt ten nie stanowił dla organu wystarczającego asumptu do zawiadomienia stron o przyczynach jego niedochowania i ewentualnego wskazania nowego terminu. Okresów zaistniałych w sprawie przerw nie da się zaakceptować z punktu widzenia ekonomiki procesowej, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, by w sposób odmienny od przyjętego przez skarżących w złożonej skardze ocenić prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowanie administracyjne. Uznając, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd nie nadał jednakże tejże przewlekłości charakteru rażącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem brak jest w sprawie uzasadnionych powodów, by przyjąć, że zwłoka, której dopuścił się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, miała charakter celowy, w szczególności, by wynikała ze świadomego zlekceważenia przez organ prawa skarżących do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w toku instancji. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach I. i II. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość dwu wpisów od skargi (300 zł) opłaty skarbowe od pełnomocnictwa (51 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego, z tym że w odniesieniu do tychże kosztów Sąd przyjął, że zwrot kosztów w potrójnej wysokości (3 x 480 zł) wynikającej z liczby skarżących działających na zasadzie współuczestnictwa formalnego (art. 202 § 1 p.p.s.a.) powinien podlegać koniecznemu miarkowaniu. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że treść skargi sformułowanej w imieniu J. S., J. S. i N. S. opierająca się na zbieżności postawionych organowi zarzutów oraz tożsamej argumentacji nie wskazywała na to, by reprezentowanie trojga skarżących wymagało od pełnomocnika skarżących nakładu pracy odpowiadającego liczbie osób zastępowanych w postępowaniu sądowym.