VII SAB/Wa 2439/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w przedmiocie niewyegzekwowania obowiązku wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz B. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. B. N. w piśmie z [...] października 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w przedmiocie niewyegzekwowania obowiązku wykonania decyzji z [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakazującej E. S. rozbiórkę obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej o funkcji domu letniskowego, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. O. w miejscowości L., gmina L., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymaganych przesłanek dopuszczalności skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, co prowadzi do odrzucenia skargi przez sąd, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Zgodnie z art. 1 § 1 ab initio ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, że kontroli tej nie podlegają wszystkie aspekty i formy działalności administracji, a jedynie te określone w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 powołanej ustawy). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 powołanej ustawy, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że nie wyczerpuje ona żadnego z kryteriów określonych powyżej, jak również nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Przedmiot żądania skarżącej nie mieści się w żadnej z powyższych kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Przedmiotem skargi uczyniono bowiem przewlekłość w egzekucji obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z decyzji PINB W. z [...] czerwca 2014 r. W postępowaniu egzekucyjnym właściwe organy wydają rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "pea", w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a pea). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zatem inny, odrębny od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tryb zaskarżania bezczynności wierzyciela egzekucyjnego, polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z powyższego wynika, że - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ppsa - sąd administracyjny jest właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organu wyższego stopnia oddalające skargę na bezczynność wierzyciela, wydane na podstawie art. 6 § 1a pea. Natomiast tryb skargi na bezczynność organów - przewidziany w powołanym wyżej art. 3 § 2 ppsa - stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji, a zatem jest on wyłączony w sprawach bezczynności uregulowanej w art. 6 pea (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., SAB/Ka 138/02, ONSA z 2004 r., nr 2, poz. 81). Należy dodać, że podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia ani wydania pisemnej interpretacji prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a ppsa). Nie stanowi również innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Sąd w pełni podziela, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych nie sposób zakwalifikować jako ustalające, stwierdzające, czy potwierdzające uprawnienia bądź obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, ONSA 1999, nr 2, poz. 51; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 30 sierpnia 2011 r., IV SAB/Wa 93/11 i z dnia 26 sierpnia 2011 r., IV SAB/Wa 85/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2011 r., II SAB/Wr 53/11 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie powyższych czynności nie stanowi również innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej lub postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Reasumując, skarżąca, która nie jest wierzycielem, a jedynie podmiotem, którego interes został naruszony przez niewykonanie obowiązku określonego w decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych (rozbiórki obiektu budowlanego), może domagać się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych przez wierzyciela, jednak może to czynić jedynie na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Jeżeli organ ten oddali jej skargę, będzie jej przysługiwało na takie postanowienie zażalenie. Natomiast kontroli sądu administracyjnego podlegać będzie dopiero ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność, złożonej w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro zatem podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w powyższych przepisach, zaś bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności, w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, może być objęta jedynie skargą określoną w art. 6 § 1a pea, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powyższej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.