VII SAB/Wa 25/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. P. i P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargę oddala Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. E. P. i P. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., którym nałożono na R. S. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarga na postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 419/13 została odrzucona. Uzasadniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wskazali, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą nakazano R. S. przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Wyznaczony 60 – dniowy termin dostarczenia projektu upłynął bezskutecznie w dniu [...] maja 2010 r. W związku z tym, zdaniem skarżących, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było orzeczenie rozbiórki. W obszernej skardze skarżący przedstawili przebieg toczącego się postępowania, wskazując, że prowadzone jest ono przez organy nadzoru budowlanego od 2010 r., co stanowi naruszenie wszelkich zasad kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z przewlekłym prowadzeniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w dniu [...] grudnia 2012 r. złożyli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uznał zażalenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] terminu na zakończenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na R. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powiatowy zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego do czasu uzyskania przez R. S. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez E. P. i P. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 905/11 postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. zostało uchylone. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, które to postanowienie zostało zaskarżone przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1152/12 oddalono skargę. Ponieważ R. S. nie wykonał obowiązku określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazał R. S. rozbiórkę budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. R. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji oraz przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na powyższą decyzją E. P. i P. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1699/12 została oddalona. Od wyroku E. P. i P. P. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o zaistnieniu zwłoki w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i wyznaczył termin jej załatwienia do dnia [...] marca 2013 r. Na powyższe postanowienie E. P. i P. P. wnieśli zażalenie, a pismem z dnia [...] września 2012 r. wnieśli zażalenie na bezczynność organu w sprawach dotyczących budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. i P. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Postanowieniem z tej samej daty nr [...] uznano zażalenie E. P. i P. P. z dnia [...] września 2012 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] za bezzasadne i odmówiono wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. R. S. wniósł w dniu [...] stycznia 2013 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne przy ul. [...] w [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] dotyczącego wydania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie E. P. i P. P. wnieśli zażalenie. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zawisła sprawa ze skargi E. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia R. S. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W przedmiotowej sprawie analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co skutkowało jej oddaleniem. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy wskazać, że art. 149 § 1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile, nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n., por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). W niniejszej sprawie skarżący złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga także ustalenia, czy stan zastoju procesowego sprawy wynika także z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Analiza przebiegu postępowania administracyjnego oraz aktywności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że na moment wyrokowania, postępowanie to nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem. Nie można mówić także, aby organ podejmował czynności zbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu czynności podejmowane były zasadnie i bez zbędnej zwłoki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie działał też opieszale ani niesprawnie. Nie można przy tym pominąć, że przedmiotowe postępowanie administracyjne cechuje się wielością podejmowanych przez organ czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć, które następnie są zaskarżane w trybie administracyjnym oraz do sądu administracyjnego przez E. P. i P. P. Nie bez znaczenia dla toku oraz czasu trwania tego postępowania pozostaje zatem aktywność samych skarżących. Oceniając zasadność wyznaczenia w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] terminu na załatwienie sprawy do dnia [...] marca 2013 r., Sąd stoi na stanowisku, że skorzystanie przez organ z możliwości wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy było uzasadnione i nie miało na celu przewlekania postępowania. Przedmiotem kontroli przebiegu postępowania administracyjnego w kontekście jego ewentualnej przewlekłości nie może być też weryfikacja zgodności z prawem zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego na wniosek R. S. przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku. Skarżący złożyli na powyższe postanowienie zażalenie, a w przypadku gdy postanowienie to stanie się ostateczne, skarżącym będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. W rezultacie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego poprzez wydanie wyżej wskazanego postanowienia stanowić mogą przedmiot badania w postępowaniu zainicjowanym na skutek wniesienia środka zaskarżenia od tego aktu. Konkludując, zważywszy stan sprawy na moment orzekania przez Sąd, należało uznać, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób przewlekły. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).