VII SAB/Wa 252/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. skargi A. C., A. C., J. C. i G. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażera I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania ze skargi A. C. i A. C. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. praw pasażerów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje skarżącym A. C. i A. C. od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumy pieniężne w kwocie po 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargi A. C. i A. C. oddala; V. odrzuca skargi J. C. i G. B.; VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących A. C. i A. C. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; I. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej jako Skarżący) jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC) w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...] i dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r. nr 46 s.1 - dalej jako rozporządzenie nr 261/2004). W skardze z dnia 8 listopada 2019 r., która została wniesiona za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i przekazana do Sądu w dniu 19 grudnia 2019 r. (data wpływu) Skarżący zarzucili organowi bezczynność i naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy pomimo kilkukrotnych monitów. Wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu żądając, aby organ załatwił sprawę. Sformułowali także żądanie przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyjaśnili, że w dniu 2 października 2018 r. Prezes ULC otrzymał skargi czterech pasażerów na przewoźnika z powodu opóźnienia lotu celem wydania decyzji administracyjnej. W dniu 19 lutego 2019 r. organ otrzymał pierwsze ponaglenie. W jego następstwie w dniu 28 lutego 2019 r. organ wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 21 maja 2019 r. organ otrzymał kolejne ponaglenie od skarżących, gdyż sprawa nadal nie została załatwiona. W dniu 26 czerwca 2019 r. Skarżący otrzymali informację od organu o zebraniu materiału dowodowego i o wyznaczeniu terminu wydania końcowej decyzji do dnia 1 września 2019 r. W dniu 20 września 2019 r. organ otrzymał kolejne (trzecie) ponaglenie. W dniu 16 października 2019 r. Skarżący po raz czwarty wysłali do organu ponaglenie celem wydania decyzji. W ich ocenie organ powinien załatwić sprawę do dnia 2 listopada 2018 r. Tymczasem skarżący oczekują na rozstrzygnięcie już ponad 12 miesięcy. Kilkukrotne ponaglenia nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, a organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia pozostając w bezczynności. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś z ostrożności o jej merytoryczne oddalenie. Wskazał, że w postępowaniu wszyscy Skarżący powinni przed wniesieniem skargi do Sądu skierować do Prezesa ULC ponaglenie. Z akt sprawy wynika jednak, że to jedynie skarżący [...] złożył ponaglenie, natomiast pozostali skarżący go nie wnieśli. Nie można uznać, że ponaglenie wniesione przez skarżącego [...] zostało złożone w imieniu wszystkich pozostałych Skarżących. Oświadczenie w tym zakresie powinno wprost wynikać z treści ponaglenia. Ponadto w takim przypadku do ponaglenia powinno zostać dołączone pełnomocnictwo, które wskazywałoby na umocowanie [...] do działania w imieniu pozostałych Skarżących. Tymczasem z treści ponagleń złożonych przez Skarżącego [...] nie wynika aby złożył on je również w imieniu pozostałych Skarżących, brak też dokumentu pełnomocnictwa. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podał m.in. dłuższe rozpoznawanie sprawy nie było wynikiem złej woli, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko zaakcentował także znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 i w 2018 roku, w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m.in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych regulacji p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga (złożona przez 4 osoby) dotyczy bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i co do zasady jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem skierowano do organu ponaglenie. Sąd w żadnym razie nie podziela argumentacji organu o tym, że złożone w sprawie ponaglenia z dnia 14 lutego, 14 maja, 13 września i 16 października 2019 r. które za każdym razem podpisywał wyłącznie [...], są skuteczne jedynie względem jego osoby a nieskuteczne w odniesieniu do pozostałych Skarżących. Istotą ponaglenia, będącego wymogiem formalnym skuteczności wniesionej skargi na bezczynność, jest zakomunikowanie organowi, że Strona uznaje sposób prowadzenia przedstawionej mu do załatwienia sprawy za bezczynny lub przewlekły. Sensem ponaglenia jest więc wywołanie reakcji organu i w związku z tym doprowadzenie do załatwienia sprawy bez inicjowania postępowania sądowego. Owo zakomunikowanie powinno przy tym przyjąć zdaniem Sądu formę na tyle wyraźną i jednoznaczną, aby organ mógł ustalić, od kogo pochodzi i jakiej sprawy dotyczy. Inaczej mówiąc to nie zewnętrzna forma samego ponaglenia ale jego wewnętrzny sens i przekaz skierowany do organu decydują o tym, czy uczyniono zadość wymogom formalnym upoważniającym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W kontekście tego Sąd zwraca uwagę, że po pierwsze w każdym z ponagleń wyraźnie wskazywano każdego ze Skarżących, zaś podnoszone obecnie braki formalne w zakresie niekompletności wszystkich podpisów osób w nim wymienionych nie wywołały poprzednio jakiejkolwiek reakcji organu (chociażby postępowania brakowego). Po drugie, jest oczywiste kto, w jakiej sprawie i w czyim imieniu owe ponaglenia składał. Po trzecie, organ zapomina o treści art. 33 § 4 k.p.a. który wskazuje, że w sprawach mniejszej wagi, a taką jest niewątpliwie dokonane ponaglenie organu administracji publicznej, ten może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (skargi do Prezesa ULC na przewoźnika lotniczego złożyły co najmniej trzy osoby najbliższe i nie ma wątpliwości, że pozostają one ze sobą w bliskich relacjach). Po czwarte, organ nie dostrzega, że czynności [...], w tym podpisane przez niego ponaglenia, zostały potwierdzone przez pozostałych Skarżących w toku postępowania sądowego, co czyni jego działania zbliżonymi do znanych w cywilistyce działań falsus procuratora. Po piąte, najistotniejsze, przyjęcie argumentacji organu prowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia państwa praworządnego, bowiem organ który pozostaje w oczywistej bezczynności (lekceważąc także kierowane do niego ponaglenia będące zapowiedzią skargi), unikałby sądowej kontroli i potwierdzenia tego faktu na skutek powoływania się wyłącznie na formalnoprawne niedoskonałości wezwania go do zaprzestania działań w istocie naruszających prawo. Taka argumentacja i takie spojrzenie na sens ponaglenia jako instrumentu warunkującego wniesienie skargi do sądu nie może zostać uznane w okolicznościach tej sprawy za zasadne. IV. Niezależnie od skuteczności złożonych ponagleń, skargi [...] są niedopuszczalne z uwagi na niepłacenie przez tych Skarżących wymaganego prawem wpisu sądowego. Należy zauważyć, że wskazani Skarżący zostali skutecznie wezwani do uiszczenia opłaty od skargi na bezczynność. W przewidzianym do tego terminie wpis nie został jednak uiszczony. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata (...). W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. W odniesieniu do skargi Sąd wydaje postanowienie o jej odrzuceniu o czym stanowi § 3 wskazanego przepisu. Z tych też względów skarga [...] została odrzucona o czym orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 220 § 3 p.p.s.a. V. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi [...] wskazać należy, że sensem wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej była niewątpliwie potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić zatem na właściwym organie załatwienie sprawy. Celem przypisania organowi odpowiedzialności za bezczynność konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podjął i nadal nie podejmuje. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). Pojęcie bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż zgodnie ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być zatem załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności - co do zasady - w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że miała w niej miejsce bezczynność organu bowiem nie załatwił on sprawy w terminie ustawowym. Przyjmując nawet wydłużenie tego terminu do dwóch miesięcy, co może zostać uznane za uzasadnione z uwagi na potrzebę wyjaśnienia przyczyn zgłaszanej przez przewoźnika usterki samolotu, w zasadzie organ nie podejmował terminowo działań zmierzających do zakończenia spawy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy Skarżących [...] bez zbędnej zwłoki, przy czym można przyjąć że termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinien wynosić dwa miesiące od dnia wpływu skarg na przewoźnika. Tym samym sprawa powinna była zostać rozstrzygnięta do dnia 3 grudnia 2018 r. W kontekście okoliczności sprawy Sąd uznał, że zaistniała w niej niedopuszczalna bezczynność (liczona od dnia 4 grudnia 2018 r. do dnia wyrokowania), która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Pierwsza czynność organu nastąpiła dopiero w dniu 28 lutego 2019 r., a więc bez mała po 5 miesiącach od dnia wniesienia skargi pasażerów i w dodatku na skutek ich interwencji. Wyjaśnienia przewoźnika wpłynęły do organu w dniu 15 marca 2019 r. i zamiast zostać niezwłocznie przekierowane do komórki odpowiedzialnej za ocenę technicznej zdatności statków powietrznych do użytku, trafiło tam dopiero przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. Odpowiedź wskazanej komórki organizacyjnej ULC nastąpiła już po 2 tygodniach tj. w dniu 25 kwietnia 2019 r. Pomimo tego zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało do stron skierowane przy piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. i to również na skutek ponownej interwencji Skarżących. Jednocześnie organ wskazał, że sprawę zakończy do dnia 1 września 2019 r., którego to terminu nie dotrzymał. Dokonując w tych okolicznościach sprawy wartościowania rażącego charakteru bezczynności Sąd wziął pod uwagę, że dla jej stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takie warunki zaistniały zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu końcowego rozstrzygnięcia jako znaczne. Pewnym usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji, mającym jednak wpływ wyłącznie na wysokość przyznanej sumy pieniężnej, są okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2017, 2018 oraz na początku 2019 roku wpłynęły do tego organu, co jego zdaniem jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W tych okolicznościach Sąd uznaje, że organ naruszył przepisy obligujące go do terminowego załatwiania spraw oraz o informowaniu pasażerów o przyczynach zaistniałej zwłoki. Szczególnie wadliwe, bowiem naruszające zasadę zaufania obywateli do organów, jest poinformowanie Stron o zakończeniu postępowania wraz ze wskazaniem terminu wydania decyzji a następnie brak jakiejkolwiek reakcji we wskazanym terminie. W konsekwencji, o ile powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu bezczynności, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem sumy pieniężnej w kwocie po 500 zł każdemu ze Skarżących tj. [...]. Przyznanie jej w wyższej wysokości postulowanej w skardze, byłoby sankcją nazbyt dolegliwą, nie uwzględniającą sytuacji organu jak i nie do końca kompensacyjnej roli takiego świadczenia (istotna jest tu rola oddziałująca na organ). Ponadto rekompensatą za opóźnienie lotu nie może być przyznawane przez Sąd świadczenie a odszkodowanie należne ryczałtowo od przewoźnika lotniczego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś w pozostałym zakresie żądanie Skarżących podlegało oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwoty wpisu po 100 zł uiszczone przez każdego ze Skarżących. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.