VII SAB/Wa 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę J. W. w dniu [...] marca 2015 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Skargę rozdzielono na dwie odrębne sprawy, z których niniejsza dotyczy przewlekłości postepowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stan faktyczny przedstawia się w następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] marca 2010 r. przeprowadził kontrolę w związku z pismem J. W. z [...] grudnia 2009 r. W trakcie oględzin stwierdził, że poziom nawierzchni gruntowej ul. [...] na długości 57 m jest powyżej cokołu betonowego ogrodzenia działki stanowiącej własność J. W.. Ponadto, na nawierzchni ul. [...] jest pospółka, a nie grunt rodzimy. J. W. oświadczyła, że nawiezienie pospółki miało miejsce we wrześniu i październiku 2009 r. PINB postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. zobowiązał Wójta Gminy [...] do dostarczenia oceny technicznej dotyczącej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki wnioskodawczyni wobec wzmocnienia nawierzchni ul. [...] kruszywem naturalnym (pospółka) na wysokości posesji skarżącej. W dniu [...] marca 2012 r. przedłożono ocenę techniczną. W dniu [...] listopada 2012 r. do organu wojewódzkiego wpłynęła skarga J. W. z [...] listopada 2012 r., na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w ww. sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 kpa uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ powiatowy do zajęcia stanowiska odnośnie wniosku J.W.. Organ powiatowy decyzją z [...] stycznia 2013 r. [...] umorzył postępowanie w sprawie zalewania działki nr ew. [...]. [...]WINB decyzją z [...] marca 2013 r. ([...]), po rozpoznaniu odwołania J. W., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. ([...]) ponownie umorzył postępowanie, którą to decyzję [...]WINB decyzją z [...] kwietnia 2013 r. ([...]) uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją organ powiatowy [...] czerwca 2013 r. ([...]) umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania J. W., [...] WINB decyzją z [...] lipca 2013 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w ocenie technicznej przedstawiono dwa warianty (wybudowanie kanału deszczowego i rowu odwadniającego). Dnia [...] marca 2012 r. Wójt złożył uzupełnienie opinii, w której stwierdzono, że w styczniu 2012 r. wykonano drugi wariant odwodnienia. W marcu 2012 r. ustalono, że wody z działki nr [...] spływają przez rów otwarty do studni osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. [...] przeciwległą stronę ulicy. Stwierdzono skuteczność odwodnienia. Organ odwoławczy zauważył, że dokument sporządziły uprawnione osoby i zgodnie z Prawem budowlanym, dlatego nie było podstaw do kwestionowania tej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z 6 marca 2014 r. VII SA/Wa 1936/13, po rozparzeniu skargi J.W., uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia oparto na ocenie technicznej wykonanej na zlecenie Gminy [...], na notatce służbowej organu z [...] stycznia 2013 r. i notatce m. in. autorów oceny technicznej, w której stwierdzono, że Gmina [...] wykonała w styczniu 2012 r. rozwiązanie II wariantu odwodnienia. Z oceny technicznej wynikało, że nadal działka skarżącej jest zalewana, wobec likwidacji rowu od przepustu pod ul. [...], zabudową i podwyższeniem sąsiednich działek oraz nawiezieniem gruntu na ul. [...]. Z odwołania i skargi wynikało, że działka nr [...] nadal jest zalewana. Wymienione dokumenty wskazują wyłącznie sposoby zabezpieczenia przed zalewaniem nie ma zatem dowodu, iż nieruchomość faktycznie zabezpieczono. Organ nie nałożył na inwestora obowiązków, a przed wydaniem decyzji pobieżnie sprawdził stan drogi uznając, że dalsze procedowanie jest bezprzedmiotowe. Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organy była zatem nieobiektywna, bo dokonano jej przez pryzmat okoliczności przytoczonych przez jedną stronę postępowania - zarządcy drogi. Sąd nakazał, aby organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stwierdziły czy są przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bądź rozbiórki, a przede wszystkim wskazały prawidłowe przepisy prawa materialnego w stanowiących podstawę orzeczenia. J.W. wniosła [...] marca 2015 r. ww. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy i wojewódzki podnosząc, że pomimo ww. wyroku, organ powiatowy nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie i podniosła, że jej działka jest nadal zalewana a sprawa jest w tej samej fazie od 2010 r. Skargi te zostały – jak wskazano na wstępie – rozdzielone. PINB w [...] w odpowiedzi na skargę wskazał, że w związku z wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1936/13 – w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadził kontrolę w celu ustalenia, czy wykonane odwodnienie jest skuteczne. Po oględzinach, postanowieniem z [...] września 2014 r., w trybie art. 81 c Prawa budowlanego, zobowiązał Wójta Gminy [...] do dostarczenia oceny technicznej określającej czy rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. [...] na przeciwległą stronę ulicy jest skuteczny. PINB stwierdził, że Wójt Gminy [...] nie pozostaje w całkowitej bezczynności ponieważ poszukuje osoby uprawnionej do wykonania oceny technicznej. Ponadto powołał pismo Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. z którego wynikało, że pracownik Urzędu Gminy monitoruje sytuację na działce J.W.. Natomiast [...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarżąca nie złożyła zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 sierpnia 2015 r. odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 343/16 uchylił ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 maja 2016 r. VII SAB/Wa 25/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku J.W. dot. zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...], w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przypomnieć należy, że art. 149 § 1 p.p.s.a. - w wersji obowiązującej dla rozpoznania niniejszej sprawy – stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z § 2 ww. przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa sądowo administracyjnego, zgodnie z którym przewlekłość postępowania jest stanem, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. O ile wydanie przez organ na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." Omawiana sytuacja w niniejszej sprawie odnośnie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca. Sąd podkreśla, że powyższa ocena odnosi się do okresu od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13. Należy mieć na uwadze, że J.W. wniosła [...] marca 2015 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. przez organ wojewódzki podnosząc, że pomimo ww. wyroku, organ powiatowy nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie i podniosła, że jej działka jest nadal zalewana a sprawa znajduje się w tej samej fazie od 2010 r. Jak wynika z analizy akt sprawy PINB w wykonaniu ww. wyroku w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadził kontrolę. Następnie postanowieniem z [...] września 2014 r., w trybie art. 81 c Prawa budowlanego, zobowiązał Wójta Gminy [...] do dostarczenia oceny technicznej określającej, czy wykonany rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. Słoneczną na przeciwległą stronę ulicy jest skuteczny. [...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż skarżąca nie złożyła zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powyższego wynika, że organ powiatowy nie wydał decyzji w ww. sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 maja 2016 r. VII SAB/Wa 25/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku J.W. dot. zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...], w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził przy tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] do [...] maja 2016r. nie wydał rozstrzygnięcia, to w konsekwencji również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego i wydać decyzji. Nie można było zatem przyjąć, że organ ten przewlekle prowadził postępowanie, jak tego domagała się skarżąca. Co do wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odrzucenie skargi sformułowanego w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 37 kpa. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 343/16 uchylił ww. postanowienie wskazując, że należało ocenić, czy pismo skarżącej z dnia [...] października 2014r skierowane do GINB, które w konsekwencji zostało potraktowane jako zażalenie złożone na podstawie art. 37 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.