VII SAB/Wa 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska., Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. K. ("skarżący") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do ULC) skarżący (wraz z M. F.), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika – [...] S.A. – w związku z brakiem wypłaty odszkodowania na podstawie art. 7 rozporządzenia wobec dużego opóźnienia lotu w dniu [...] października 2014 r. na trasie [...] – [...]. Pismem z [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik, działający w imieniu skarżącego oraz . F., złożył ponaglenie do Prezesa ULC, wskazując na przewlekłość postępowania w związku z ww. skargą pasażerów. Pismem z [...] lutego 2019 r. Prezes ULC zawiadomił o wszczęciu postępowania ze skargi skarżącego oraz M. F. dotyczącej lotu z [...] października 2014 r. na trasie [...] – [...], a jednocześnie wezwał przewoźnika lotniczego do udzielenia wszelkich informacji dotyczących wskazanego lotu, jego opóźnienia i przyczyn takiego stanu. Dalej, Prezes ULC w toku postępowania otrzymał pismo z 22 marca 2019 r., zawierające stanowisko przewoźnika lotniczego w niniejszej sprawie. Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin jej załatwienia do 29 sierpnia 2020 r. Skarżący, reprezentowany profesjonalnie, pismem z 24 stycznia 2020 r. (data nadania) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w ww. sprawie, żądając stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że Prezes ULC naruszył art. 35 § 1, § 2 oraz § 3, a także art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, "k.p.a.") W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w 2018 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu Lotnictwa Cywilnego, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga (wobec argumentacji w niej podniesionej) dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu ponaglenie, a to pismem z 23 stycznia 2019 r. Przechodząc do rozważań, dotyczących wystąpienia zarzuconej w skardze przewlekłości organu w załatwieniu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia, Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym czasie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ prowadzi postępowanie przewlekle, ale wskazana "opieszałość" tego organu w wydaniu decyzji ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi pasażerów, w tym skarżącego, na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło 19 grudnia 2018 r.). Sąd zauważa jednocześnie, że decyzja "załatwiająca" sprawę (choćby formalnie) do dnia orzekania przez Sąd nie została wydana (w aktach sprawy brak orzeczenia kończącego badane postępowanie), a postępowanie organu trwa już 15 miesięcy, zaś jedyna czynność organu, poza zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i wezwaniem przewoźnika lotniczego do zajęcia stanowiska, miała miejsce [...] stycznia 2020 r. i polegała na poinformowaniu o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 29 sierpnia 2020 r. (co nie sposób uznać za prawidłowe w kontekście art. 36 k.p.a., na podstawie którego organ wyznaczający nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1, a wobec tego jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu). W efekcie, ocena przebiegu postępowania prowadzonego przez Prezesa ULC, w ww. sprawie, oznaczonej znakiem [...], doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organ ten naruszył art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a., albowiem jego czynności są nieefektywne, wykonywane w dużym odstępie czasu, a przez to pozorne, i jak dotychczas – nie doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia. Ocena ta obejmuje także wstępny etap działania organu, i "reakcję" na złożoną skargę pasażerów po ponad miesiącu od jej wpływu (zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a to - dopiero na skutek złożonego przez skarżącego ponaglenia). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawana skarga jest zasadna. Sąd uznał więc, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, rozumiana m.in. jako niewydanie decyzji w terminie, trwająca w tym przypadku co najmniej i nieprzerwanie od momentu otrzymania przez organ stanowiska przewoźnika lotniczego, co nastąpiło pismem z 22 marca 2019 r., uzasadniająca nadto wydanie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania aktu. Jednocześnie Sąd uznał, że wskazana przewlekłość postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące, poza tym – wziął pod uwagę, że "opóźnienie to" nadal trwa, a już wynosi ponad rok, jak również, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania aktu od [...] lutego 2019 r. Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2018 r. wpłynęły do tego organu, co - zdaniem organu - jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, nie mogą stanowić w tej sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od surowej/kwalifikowanej oceny popełnionego przez organ naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Zobowiązując organ do wydania aktu w terminie dość długim, bo wynoszącym "2 miesiące", Sąd wziął pod uwagę (obowiązujące 19 marca 2020 r.) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433), stanowiące m.in. o tym, że w okresie od 14 marca 2020 r. (do odwołania) wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym, może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom (v. § 1 i § 8 ust. 1 pkt 1).