VII SAB/Wa 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie ogrodzenia na terenie działki nr ew. [...] , przy ulicy [...] gmina [...] oddala skargę Sygnatura akt VII SAB/Wa 28/18 UZASADNIENIE H M w dniu 22 marca 2018r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej ogrodzenia nieruchomości w [...] przy ul. [...], należącej do A G. Domagała się stwierdzenia 15 letniej przewlekłości, nałożenia na PINB "możliwie najwyższej kary finansowej, przyznania jej jak najwyższej kwoty tytułem finansowej rekompensaty za 15 letnią przewlekłość w prowadzeniu sprawy." Nadto pociągnięcia do "odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej przewidzianej w przepisach prawa" wszystkich pracowników PINB, którzy zajmowali się jej sprawą od września 2003r., szczególnie kierownika PINB p. M, wskazując, że od 2008r. stale i bezskutecznie wnosi o odwołanie jej ze stanowiska. Przed wniesieniem ww. skargi H M wystąpiła w dniu 1.02.2018r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając organowi powiatowemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...], na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. uznał zażalenie H M na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] za niezasadne. W uzasadnieniu wskazał, że pismo H M nie zostało potraktowane jako ponaglenie, gdyż właściwym trybem postępowania był art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Postępowanie dotyczące budowy ogrodzenia zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r. Organ II instancji przypomniał cały tok postepowania jakie prowadził organ powiatowy i uznał, że podnoszony w zażaleniu H M zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest niezasadny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wskazał, że postępowanie administracyjne o znaku [...] prowadzone jest w sprawie budowy ogrodzenia oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].05.2006r. nr [...], po przeprowadzeniu kontroli, umorzył wszczęte [...].03.2006 r. - postępowanie w sprawie muru oporowego. Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z dnia [...].10.2006r. Następnie PINB po przeprowadzeniu kolejnych oględzin, ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie - decyzją z dnia [...].03.2007r. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, decyzją z [...].05.2007r. Powiatowy organ nadzoru wyznaczył na dzień [...].07.2007r. oględziny nieruchomości, które nie odbyły się. Kolejne oględziny wyznaczono na dzień [...].08.2007r., ale z uwagi na brak możliwości uczestnictwa skarżącej, termin został przełożony na dzień [...].09.2007r. Na dzień [...].03.2008r. zostały wyznaczone kolejne oględziny na działce nr ew. [...], podczas których dokonano pomiarów ogrodzenia i budynku mieszkalnego. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...].04.2008r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie muru oporowego na działce nr [...] w m. [...]. W wyniku złożonego przez skarżącą zażalenia, [...]WINB postanowieniem z dnia [...].12.2008r. umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ nadzoru wyznaczył kolejne oględziny na dzień [...].07.2009r. Pismem z dnia 25.06.2009r., PINB poinformował o ich odwołaniu z powodu niemożności stawienia się H M. W dniu 23.07.2009r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowań z jej udziałem, z uwagi na wyjazd na zaplanowane wakacje. Następnie postanowieniem z dnia [...].07.2009r. PINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31.10.2009r., a postanowieniem z dnia [...].08.2009r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Następnie decyzją z dnia [...].01.2010r. PINB nałożył na A. G obowiązek odkopania i podwyższenia cokołu oraz wykonania dołów chłonnych. Od powyższej decyzji strony wniosły odwołanie, a [...]WINB decyzją z dnia [...].05.2010r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB postanowieniem z [...].06.2010r., po rozpatrzeniu wniosku H. M odmówił zawieszenia postępowania. W tym samym dniu organ nadzoru wystąpił do Starosty [...] oraz Gminy [...] z zapytaniem czy inwestor A G dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia między działką nr ewid. [...], a działką [...]. Skarżąca wniosła skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...].05.2010r., a także zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...].01.2010r. W dniu 8.07.2010r. organ I instancji przekazał do WINB akta przedmiotowej sprawy w związku ze skargą H. M. Następnie skarżąca pismem z dnia 27.07.2010r. wniosła o zawieszenie wszystkich postępowań z jej udziałem. PINB postanowieniem nr [...] i nr [...] z dnia [...].08.2010 odmówił zawieszenia postępowań. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2010r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB nr [...] ., a postanowieniem [...] z dnia [...].10.2010r. utrzymał w mocy postanowienie PINB nr [...]. Następnie w dniu 2.04.2013r. WINB przesłał do organu powiatowego kopię wyroku NSA z dnia 22.01.2013r., sygn. akt II OSK 1735/11 ze skargi kasacyjnej H. M od wyroku WSA z dnia 13.04.2011r., sygn. akt VII SA/Wa 19/11 w sprawie ze skargi H M na decyzję [...]WINB z dnia [...]05.2010r. Po zwrocie akt organ nadzoru wyznaczył oględziny ogrodzenia na dzień [...].07.2013r., zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 22.01.2013r. Na oględziny nie stawiła się H. M, a PINB do dnia przeprowadzenia kontroli nie otrzymał potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia [...].06.2013r. [...]WINB postanowieniem z dnia [...].10.2013r. nr [...], odmówił wyłączenia PINB w [...] od udziału we wszystkich postępowaniach z zakresu nadzoru budowlanego prowadzonych z udziałem skarżącej. PINB postanowieniem z dnia [...].11.2013r. ponownie odmówił H. M zawieszenia postępowania w odpowiedzi na wniosek z dnia 30.10.2013r. W wyniku złożonego zażalenia, [...]WINB postanowieniem z dnia [...].01.2014r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na postanowienie to, skarżąca złożyła skargę do WSA, który wyrokiem z dnia 21.05.2014, sygn. akt VII SA/Wa 1756/13 uchylił postanowienie [...]WINB z dnia [...].05.2013r. Następnie H. M pismem z dnia 8.10.2014r. wniosła o ponowne zawieszenie postępowania. PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2014r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2014r. ponownie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Na postanowienie nr [...] skarżąca złożyła zażalenie, a [...]WINB postanowieniem z dnia [...] 01.2015r. stwierdził jego niedopuszczalność. Skarżąca złożyła skargę do WSA, który wyrokiem z dnia 4.08.2015r. sygn. akt VII SA/Wa 2856/14 oddalił skargę H. M na postanowienie [...]WINB z dnia [...].09.2014r. PINB wyznaczył na dzień [...].12.2016r. czynności kontrolne, w których H. M nie uczestniczyła, pomimo prawidłowego powiadomienia. W tym samym dniu tj. 6.12.2016r. wpłynęło do PINB pismo H. M o odwołanie oględzin. Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowań. PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2017r. odmówił zawieszenia postępowania i odrębnym pismem zawiadomił o toczącym się postępowaniu. Następnie H M kilkukrotnie wnosiła do PINB o zawieszenie postępowania tj. w dniu 2.03.2017r., 9.05.2017 oraz 21.07.2017. PINB postanowieniem z dnia [...].03.2017r., postanowieniem z dnia [...] 06.2017r. oraz postanowieniem z dnia [...].09.2017r. - odmawiał zawieszenia postępowań z powodu niezaistnienia przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. PINB w dniu 20.11.2017r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] z zapytaniem, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...]. Organ powiatowy z powodu zmiany siedziby inspektoratu, w dniu 20.12.2017r. zawiadomił strony o zaistnieniu zwłoki w rozpatrywaniu sprawy ogrodzenia - do dnia 28 lutego 2018 r. W dniu 7.03.2018r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie WINB z dnia [...].02.2018r. w przedmiocie uznania za niezasadne zażalenia H M na bezczynność organu I instancji w sprawie budowy ogrodzenia na nieruchomości przy ul. [...]. W dniu 8.03.2018r. organ wystąpił do Wójta Gminy [...] z zapytaniem o postępowanie w sprawie naruszenia lub zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...], stanowiącej własność H M. Wójt [...] w dniu 3.04.2018r. poinformował, że decyzją nr [...] z dnia [...].05.2016r. stwierdził, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] przez właścicieli działki nr ewid. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w dniu [...].12.2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...].04.2018 r., Nr [...], odstąpił się od nałożenia na inwestora A G oraz U G obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uznając że roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] w m. [...] przy ul. [...] , gm. [...] są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełniają wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu na długie procedowanie w tej sprawie wpłynęło składanie przez skarżącą środków zaskarżenia do organów nadzoru budowlanego jak i WSA oraz NSA, jak również nagminne składanie wniosków o zawieszenie postępowania. Organ podkreślił, że działał zgodnie z art. 7 Kpa i podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Nadto w odpowiedzi na skargę M M - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazała: "notoryczne oskarżanie mnie przez Panią H M w każdym swoim piśmie o bezprawne działania, stronniczość, manipulację, bezczelność, arogancję uznaję za bezpodstawne i bezzasadne." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi sądowej poprzedziła zażaleniem na organ powiatowy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2018r., NR [...], na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - uznał za niezasadne zażalenie H M na bezczynność organu pierwszej instancji, tym niemniej postanowienie to należy odnieść do zarzucanej przez skarżącą przewlekłości prowadzonego postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W odniesieniu do treści przedmiotowej skargi, Sąd zauważa, że choć postępowanie administracyjne toczy się od 2006 r., to jednak organ powiatowy wydał decyzję merytoryczną w zakresie przedmiotu sprawy, uchyloną następnie w toku instancyjnej kontroli. Ponadto wielokrotnej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej poddane były rozstrzygnięcia, co do tego czy przedmiotowe postępowanie powinno być zawieszone czy też nie. Ten procesowy aspekt sprawy, zdominował i zdeterminował całe postępowanie i miał ewidentnie negatywny wpływ na czas jego trwania. Skarżąca na przestrzeni wielu lat trwającego postępowania administracyjnego negowała obiektywność pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] , a zwłaszcza kierującej organem powiatowym - Inspektor M. M. Na tym tle skarżąca składała skargi oraz wielokrotnie wnosiła o zawieszenie postępowania. Te okoliczności wpłynęły na tok i czas analizowanego postepowania. Zdaniem Sądu niewątpliwie długi czas prowadzenia tej sprawy, był konsekwencją postępowań odwoławczych i skarg składanych przez skarżącą w zakresie żądania zawieszenia postępowania. Wysokie natężenie niechęci do pracowników organu powiatowego, przejawiało się także brakiem koniecznej współpracy w zakresie przeprowadzenia czynności procesowych, które zmierzały do ustalenia stanu faktycznego (oględziny). Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych), które nie mają wpływu na końcowe jej załatwienie. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W tej sprawie podstawowym czynnikiem mającym wpływ na długość postępowania były działania samej skarżącej. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, Lex nr 742774). Choć niezaprzeczalnie postępowanie w niniejszej sprawie trwa bardzo długo, a w odczuciu skarżącej jest to równoznaczne z przewlekłością postępowania, to jednak zdeterminowane to było działaniami skarżącej, wynikającymi z przyjęcia określonej postawy procesowej. Nadużywanie opisanych procedur prawnych przez stronę, która zainicjowała postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie może być w konsekwencji uznane za zawinione działanie organu, w takim stopniu że koniecznym jest stwierdzenie przewlekłości postępowania, które jest środkiem ochrony podmiotu zainteresowanego szybkim zakończeniem sprawy. Z pewnością działania organu powiatowego mogły być bardziej efektywne, niewątpliwie jednak skarżąca przyczyniła się w zdecydowanej mierze do powstania przewlekłości tego postępowania - kilkunastokrotnie domagając się jego zawieszenia i skarżąc odmowne rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. W tym kontekście skarżąca nie może obecnie powoływać się na konieczność ochrony swojego interesu, zwłaszcza że organ I instancji wydał decyzję merytoryczną, którą będzie można zaskarżać. Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.